政府法律责任的社会功能及必要性

法理是由人的理性认识所凝练、证成法实践的正当性理由。^[41]政府三种责任的法理分殊是认识政府责任，以及政府责任实践运用的基础，是研究政府归责原则、责任构成、责任方式之伊始。政府责任的法理分殊主要包括语词含义、价值功能、理论根据、权责关系及价值规范四个方面，其中理论根据又可分为责任必要性与充分性两个层面。

其一，语义内涵分殊。尽管政府的法律责任、政治责任、伦理责任的上位概念同为政府责任，但从语词结构上看，三种责任的限定词的语义范畴有所不同而致使责任内涵产生差异。具言之，三种政府责任的语言结构皆为“N+责任”的模式，作为限定词“N”的“法律”“政治”“伦理”既可解释为责任产生的范畴领域，又可以理解为责任的性质。因此，三种责任的语义分殊表现为概念性质和概念应用范畴差异。（1）从概念性质看，三种责任概念的性质是其内涵差异的表现所在。法律责任属于法律概念，有广义狭义之分，广义的法律责任通常是指组织和个人所负有的遵守法律，自觉维护法律尊严的义务；狭义的法律责任是指违法者对违法行为所应承担的具有强制性的法律上的责任。此外，根据法律规范，法律责任又可下分为刑事法律责任、民事法律责任、行政法律责任。而政治责任与伦理责任由于未在法律规范中明确，尚属于非法律概念。（2）从学术观点看，三种责任概念各自的学说分异是政府责任内涵不定的原因所在。政府法律责任的概念争议源自学者对“责任”的理解差异，主流学说如“处罚说”“义务说”“否定性评价说”等。政府政治责任的学术概念争议产生于政府学说的分野，因契约主义、政府工具主义、政府负外部性、有限政府说中对政府的定位不同，导致政府政治责任的概念各不相同。政府伦理责任的学术概念分殊缘于学者对其公共范畴的确定存有差异，包括公共伦理秩序中的政府责任、政府伦理中的责任规则、政府责任规则中的伦理向度。

其二，价值功能分殊。宪治的最终目的是使人的尊严和价值得以实现的政治生活。^[42]政府是保障该种理想政治生活的重要主体。其中，法律责任、政治责任、伦理责任从不同角度反映了政府与政治生活中其他主体的关系，这主要是由三种责任的价值功能分殊所致，包括社会价值、工具价值、道德意义三个方面。（1）在社会价值方面。法律责任是实现法治政府的基础保障，政府的法律责任确定其行为合法性边界，保护公众的生活空间以及确定政府的活动范畴，使政府行为决策具有可预期性。政治责任是维系民主政府的重要手段，政府的政治责任具有规范其合目的性的社会意义，确保其短期、中期、长期的组织目的（公共目的）实现。伦理责任是维护公共伦理关系的关键要素，政府伦理责任有助于其提高为人民服务的道德自主性，符合人民的道德期待与道德利益。（2）在工具价值方面。政府法律责任的主要社会功能在于对政府及其公务人员违法行为的惩罚制裁；对行政相对人的救济；对政府违法的预防。政府政治责任的主要社会功能是在政治活动中，以政治问责、行政问责、选举、罢免等政治手段确保政府组织的各项具体目标完成，最终实现政治社会的总体建设目标。政府伦理责任的社会功能主要包括外部制度约束与内心道德认同两种途径，规范政府组织及其公务人员行为，建立诚信、廉洁、高效的人民政府。（3）道德属性方面。社会治理方式分为自治、法治、德治三个类别。^[43]不同社会治理方式对应不同的社会形态。传统中国社会治理是以自治为基础，社会伦理关系依靠私德维系，政治的最高目标是德治。现代西方社会治理是以法治为根本，社会伦理关系依靠法律规范确立的公共道德维系。现代中国社会是东西政治思想结合的产物，理想的社会治理不能单纯依靠某一社会的治理方式，应有机结合不同社会治理手段，扬长避短。政府作为社会治理的重要主题，对其行为约束应采取多元治理手段。三种责任作为政府治理手段，反映了社会不同的道德需求：政府的法律责任展现了社会的基本道德，政治责任反映了政府的公共伦理目标，伦理责任是在法律责任与政治责任之余，对社会道德体系完整性的补充，最终以实现善治。

其三，责任存在之必要性的理论根据分殊。责任理论根据包括责任存在之必要性根据，以及责任实现之可能性（充分性）根据。前者反映了社会对责任的需求，后者揭示了责任实现的条件基础。（1）法律责任存在之必要性根据源自法律责任的规范理论与功利主义理论。在规范理论中，法律责任存在之必然是法律规则逻辑自洽的要求，法律责任是法律规则的构成要素之一，在“三要素说”中，法律责任即制裁，在“二要素说”中，法律责任即法律后果。^[44]在功利主义理论中，法律责任存在之必要的理论根据可概述为“公法之债说”，它将政府的法律责任作为政府与社会公众之间的行政给付之债，政府法律责任因此具有惩罚性和补偿性双重特征。^[45]（2）政治责任存在之必要性基于马克思主义认识论，包括客观世界改造与主观能动性，以及社会实践理论（群众路线）。前者是政府的目标责任、决策责任与政治责任考核的实践根据，后者是政府问责、承担政治责任的原因根据。（3）伦理责任存在之必要性的根据为“现代性”理论，主要为新自由主义学说与风险理论的断裂。新自由主义下的选择自由，与风险社会理论所描述的客观环境不自由存在冲突，传统法律责任的底层逻辑——分配正义，无法得到保证，以命运共同体为逻辑的普遍正义观为“为人民服务”的公共伦理责任诞生奠定了基础。(www.xing528.com)

其四，责任实现之充分性的理论根据分殊。责任实现经由权力监督主体通过一定程序实现，因此对责任实现之充分性的理论根据包括权力理论和程序独立价值理论两个部分。首先是权力理论根据。（1）法律责任实现的理论根据是权力外部之约理论。西方的三权分立学说为政府的行政权戴上了“枷锁”，在中国权力制衡结构虽不同于西方三权分立，但宪法的公权力构造仍以相互配合之约为逻辑。从实践看，政府的法律责任是监察权、检察权，以及司法权从外部监督政府行政权的结果。^[46]（2）确保政府政治责任实现的权力理论根据为权力内部制约理论^[47]和权责一致理论，政府领导权和领导责任应当保持一致，上级对下级具有领导指挥权力，下级对上级具有执行责任，组织内部权力对权力的管理，即组织内部责任对责任的执行。（3）伦理责任实现的权力理论根据为权力运行配置理论，政府权力运行需要有相关配套措施，以保证其顺利实施，例如职业培训、职业保障、考核评价制度等，这些制度都催生出了政府的伦理责任。其次是程序独立价值理论^[48]。法律责任的实现须经严格的司法程序，程序合法性是法律对政府课责的正当性保障；政治责任的问责程序严格程度略逊于法律责任，是因其侧重的是程序参与性，使政府能够充分吸纳政治活动中各方主体的意见建议；伦理责任注重程序的道义价值，使政府通过履行对社会良善、生态文明、社会进步的自然责任，确保其伦理合法性。

其五，价值规范分殊。规范是价值的客观化，体现了普遍的价值期待。^[49]政府的三种责任的价值功能实现都需要适用规范，但其所指的规范类型有所差异。（1）法律责任适用的规范为法律、法规等法律规范性文件。法律责任的相关规范的合法性侧重于其权威性，主要表现为规范制定主体的权威性与规范执行的强制性。（2）政治责任适用的规范为法律规范性文件和政府纪律性规范，规范的合法性侧重于纪律规范的可执行性，如果政治责任规范无法执行将形同虚设。同时，规范的权威性缘于组织内部的领导权、指挥权。（3）伦理责任适用伦理性规范，如道德原则、民族风俗习惯等，规范的合法性侧重于规范内容本身的道德正当性。