责任政府：人民权利与民主政治的保障

责任政府既是一种政治理念——政府对其行为后果负责，被设定为现代政治合法性的一个基本维度，同时，责任政府又是现代政府的一个面相——正如同“民主政府”“法治政府”等概念一样，他们在不同维度，展示出政府的不同面相。

（一）责任政府之基本意涵

在其一般意义上，“责任政府”的基本意涵有二：（1）在政府哲学层面，“对人民负责”乃“责任政府”之核心要义，它有两重意义：一是“对人民负责”是政府之所以存在的正当性根据；二是“对人民负责”政府职能配置及其运行的逻辑起点和终极价值。（2）在政府制度层面，“对行为负责”乃“责任政府”之精髓——它有两重意义：①权责相统一。政府行为乃其职权与责任之共同载体。政府行为过程既是政府职权的实现过程，也是政府责任的履行过程。②违法必担责。政府违法或者不当行使职权，应当依法承担法律责任；若政府违法或者不当行为给相对人造成人身或财产上的损失，依法须赔偿。

在其学术意义上，基于不同学科自身之逻辑和范式，对“责任政府”形成不同的概念或者观点。比如，（1）在政治学领域，责任政府被认为是现代民主政治时代对政府治理的一种基本理念，它内在地包含两层意思^[21]：一是积极层面的意思，即责任政府意味着在任何情况下，回应人民需求和积极履行职责都应当成为政府的责任自觉——政府必须回应社会和民众的基本要求并积极采取行动加以满足，同时，必须积极履行社会义务和职责，承担道义上的、政治上的、法律上的责任，接受来自内部和外部的控制以保证责任的实现。^[22]二是消极层面的意思，即责任政府意味着在任何情形下，政府都不应当“推卸责任”——若政府未能有效履行其积极责任，则应承担相应的谴责和制裁。（2）在行政学领域，责任政府被解释为理念和制度两层意思：一是作为现代民主政治的一种基本理念，责任政府意味着宪法和法律是政府及其官员施政的准绳；公民的权利与义务受政府切实的保障；政府因渎职、失职与违法行为必须承担法律责任；受政府及其官员公务行为损害的公民，有权提出诉讼并获得赔偿。^[23]二是作为政府公共行政的民主性制度安排^[24]，则意味着“存在一套行之有效的保证政府责任得以落实的责任控制机制”乃责任政府的标配——这种控制机制包括内部的控制和外部的控制机制。其中，内部的控制机制主要指的是政府内部伦理道德责任机制的建设；外部的控制机制则主要指的是政府体系之外的监督机制，包括立法监督、司法监督等。

在行政法学上，责任政府最通俗的解释就是“遵循法治理念依法行政的政府”，它强调政府的责任与担当，强调政府的法定职责和义务，以及违反法律规定所应承担的不利法律后果。其要义有三：（1）责任政府既是现代政府的行政理念和价值结点，也是现代现代政府的制度安排。（2）责任政府乃民主政治之产物，因此，顺应人民意愿，回应人民诉求，保障人民权利，乃责任政府的本质。（3）责任政府的内核在于对政府权力的约束和控制，使其承担起应有的责任。

（二）作为理论的“责任政府”

作为一种理论，责任政府理论乃民主政治理论发展的必然产物。作为现代民主政治之母国，英国被认为是责任政府理论诞生地。英国学者和政治家率先概括出责任政府理论的六大要素：（1）政府必须对议会负责。（2）内阁接受议会的监督，定期向议会报告工作。（3）议会信任乃政府执政资格之必要条件。（4）政府一旦丧失议会信任，即应总辞职，或提请国王解散议会，选举产生新的议会选举；若新议会再次通过不信任投票，政府必须总辞职。（5）政府成员之间相互承担连带责任，若政府首长辞职，则政府必须总辞职；若议会对政府首长或者任何部长的不信任，则意味着对整个政府的不信任。（6）政府集体负责制和个人负责制相结合——集体负责制意在确保政府成员相互信任和全体一致，其要求有二：一是任何政府成员均明确表示支持政府所作出的所有决策，既不能以“默示”的方式表达支持，更不能以公开言论或投票表示反对，否则，其必须辞职或被解职；二是所有的政府决策均代表政府集体意志，因此，每个政府成员都必须为任何政府政策承担连带政治责任。个人负责制意指各部主管大臣对本部门的一切工作和活动都负有不可推卸的责任，如果文官在执行大臣的政策中擅自行动而出现严重失误，主管大臣不论事先知道与否，都要负责。

随着民主政治在世界范围内的确立，英国学者基于议会内阁制度所抽象出来的责任政府理论，逐渐超越“议会内阁制度”样本局限，发展成为政府理论中的一项普遍的不可或缺的板块——是否“负责任”，是近现代政府理论与其前各类专制政府理论分殊之界标。比如，在内阁制政府体制中，责任政府理论之要义有三：（1）政府必须对产生它的议会负责，并接受向其报告工作。（2）政府必须接受议会的监督，并获得政府信任。（3）政府一旦失去议会信任，议会享有的“倒阁”之权力；在总统制政府体制中，尽管作为行政机构首脑的总统不对议会负责，但总统及其所领导的政府必须对选民负责。美国是典型的总统制国家，其联邦宪法体制最重要的缔造者之一——汉密尔顿曾经指出，美国总统可以受弹劾、受审判，而且如果被判明犯有叛国、接受贿赂或其他重罪时，还得予以撤职；事后还会受到普通法律的控告和处罚。这种责任政府理论之要义有三：（1）政府必须获得足够比例的选民信赖，否则，选民有权罢免包括总统在内的任何民选政府官员。（2）政府权力受议会制约，议会享有弹劾总统之权力。（3）政府权力受司法制约，联邦最高法院对总统及政府行为享有司法审查之权力。(www.xing528.com)

概而言之，在其现代意义上，责任政府理论以责任政治为基本内核，强调“负责任”在政府合法性判断中的基础性地位——政府只有在其能够保障社会利益，促进实现社会意志所提出的目的，真正履行其责任时，才是合理合法的。作为现代民主政治的一个基本特征，责任政治有广义和狭义两种解释，其中：（1）狭义的责任政治通常被解释为责任内阁制政府体制，即行政机关由代议机关产生，并对代议机关负责的政权组织形式。（2）广义责任政治是以人民主权为逻辑原点，直接或间接地对人民负责的政治形式，它强调政府由人民产生，其职权的行使必须以人民的意志和利益为旨归。在这个层面上，政府责任兼具法律责任和政治责任双重属性——政府因违法所承担的法律后果就属于法律责任之范畴；政府因违反政治约定与纪律所应承担的责任就属于政治责任之范畴。

在其更宽泛意义上，除了政治责任与法律责任之外，现代责任政府理论当然地涵盖道德责任。政府基于其道德责任：（1）应当尊奉以公共利益为依归的社会正义原则，并通过制定公共政策致力于实现社会公平。（2）应当恪守平等、自由、社会正义等基本价值取向，并在社会公共生活中发挥必要的启动和引导作用。（3）应当致力于建设良好的公共生活和培养高尚的道德情操创造必要的条件，从而为推进个人和公共道德的完善创造条件。

（三）作为制度的“责任政府”

作为一种制度，责任政府源于英国早期的议会弹劾制度。其具体做法是：由下议院充当原告，对渎职官员提出控告；由上议院充当裁判者，对所指控官员进行审判和裁决。历史上，1308 年的加维斯顿案是最早的议会弹劾大臣案。该案起因是贵族们对爱德华二世执政不满，他们通过其所掌控的议会以人民的名义对国王宠臣加维斯顿实行弹幼。议会在列举加维斯顿的罪行时，公开指称，由于国王违背国民意志千方百计地袒护他……所以他未能按法律诉讼程序受到审判并被剥夺公民权利，因此只好由人民来执行审判。人民请求国王像他在加冕宣誓时所说的那样，维护人民有权选择的法律，接受人民的这一裁决，并予以执行。其后，经由1336 年“贤明议会”的拉蒂狱和尼维尔弹劾案，1346 年的萨福克伯爵弹劾案，以及1388 年的德拉波尔弹劾案，议会通过弹劾等方式监督政府逐渐演变成为一项宪法惯例，它意味着法办政府君臣的权力属于议会，而非国王及其政府。

随着君主立宪制的发展，议会主权得到进一步巩固，英国特色的议会内阁制逐渐形成——以1742 年内阁首相渥尔波因得不到议会多数人的信任被迫辞职为标志，政府向议会承担政治责任的宪法惯例业已确立。受其拘束，政府的组成需经议会同意，政府的重大政策需由议会通过，政府成员施政不当或行为违法需承担责任，首相或政府内阁成员若无法得到议会信任则需总辞职。

责任政府制度在英国的确立和演变的历史表明，责任政府制度在相当程度上乃代议民主制的衍生之物。唯其如此，随着代仪民主制度的发展，责任政府制度形式逐渐由英国的责任内阁制发展为不同政体下的责任政府体制，其中，最具典型意义的是以美国为代表的总统制下的责任政府制度。由此，在西方政府体制中，形成了责任内阁制和总统制下的责任政府制度两种基本的责任政府制度。

在现代西方责任政府理论中，美国式的总统制下的政府责任与英国式的责任内阁制下的政府贵任具有同样重要的意义。^[25]但是，这两种责任政府制度仍有诸多分殊：（1）在英国式的责任内阁制中，政府是在由选民选举产生的议会中产生，政府内设若干职能部门，实行部长责任制。在威斯敏斯特制度中，公务员通过等级制向部长负责，部长则向内阁及议会并且最终向人民负责。这种部门等级制的结构保证了贯穿各等级正常的责任机制的实施。（2）在美国式的总统制下，行政权属于总统，总统由享有选举权的公民定期地间接选举产生。他既是国家元首，又是政府首脑，掌握行政实权；内阁部长和其他成员由总统任命，并对总统负责，并通过总统最终对选民负责。美国总统虽不对议会负责，但其权力需接受议会制约，总统任命部长和缔约时，须经参议院2/3 的议员同意，国会两院对总统和部长的违法失职行为有弹劾之权力。联邦法院的法官由总统任命，国会批准，但联邦法院对总统行为享有司法审查之权力。