政府责任：包括行政法律责任、政治责任、违宪责任

顾名思义，政府责任就是政府所应当承担的责任。其要义有三：（1）政府责任之主体是“政府”。（2）政府责任本质上是一种法律责任。（3）基于不同的视角和维度，政府责任既可能表征为法律规定的职权性责任，也可能表现为违反法律的惩罚性责任；既可能表现为侵权性责任，也可能表征为违约性责任。

（一）政府责任之意涵

从语言学的角度来看，“政府责任”是由两个名词组合而成的“定中式”结构短语，其中“政府”作为“责任”的定语，限定责任的承担主体，而“责任”作为中心语属于中心词汇。据此，“政府责任”之基本含义就是“政府的责任”，即政府承担的责任。基于“责任”的基本含义，“政府责任”之意涵可有三重解读。

其一，“政府责任”即政府职责。在其一般意义上，政府职责，即政府基于法律所授予的职权所形成的法律责任。它通常表现为政府组织职能、工作任务以及为完成这些职能或任务所作出的决策、采取的措施等。在这个意义上，政府责任有三重意义：（1）积极责任，即政府有积极履行法律所赋予职责之义务。所谓法定职责必须为，讲的就是这个意思。法定职责是权力与责任的合体，积极履行职责的过程，既是权力运行的过程，也是责任实现的过程。（2）消极责任，即恪守权限之责任。法定权力是有边界的，所谓法无授权不可为，强调的就是政府恪守权力边界之责任。对于公民而言，法不禁止即自由。政府要干预甚至限制这种自由，就必须具备充分的法律和事实依据。没有法律的明文规定，政府不能对公民财产、人身和其他合法权益做任何不利益处置。（3）发展责任，即政府有为社会和个人的发展创设条件之义务。现代政府的职责不唯在于守成，更在于发展。政府负有创新基本公共服务之责任，保证其所治理之下的每一个人基本生存和发展之权利。

其二，政府责任，即政府违法的不利后果。这个意义上的政府责任本质上是一种行为责任，其要义有三：（1）政府行为是承担责任的基础。无行为，即无责任。基于现代行政法学理论，政府行为大体上可以有作为和不作为两分。因此，政府的行为责任包括政府作为之责任和政府不作为之责任。（2）违法性是政府责任的必要条件。不违法，不担责。基于政府行为所触犯之法律性质不同，政府行为责任可划分为违宪责任、行政法律责任、民事法律责任、刑事法律责任以及行政赔偿责任。（3）“不利后果”是政府责任的表现形式。在实践中，政府违法行为所承担的不利后果，包括违法行政法规或规章被撤销、违法的具体行政行为经复议或诉讼程序被撤销、因违法行为给公民法人社会组织造成认识和财产权利损害而承担行政赔偿责任等形式。

其三，违约责任。随着合作行政的兴起，现代政府运用契约等私法手段履行职责、达成行政目标的几率剧增。尽管行政契约有其特殊性，但仍受契约精神和契约原则之拘束——契约必须信守，违约必须赔偿。政府违背行政契约所产生的责任即政府违约责任。基于政府违背契约的动因不同，政府违约责任大体可划分为两类：（1）因情势变更，政府单方面更改或者终止行政契约的，基于信赖利益保护原则，政府应当在与缔约方充分沟通的基础上，给予充分补偿。（2）没有法定事由，政府违背契约所约定义务的，依照合同约定，或者相关法律规定，政府应当赔偿对方损失，并支付违约金。

（二）政府责任之性质

就政府责任之性质而言，西方学者由主观责任说和客观责任说。其中：（1）主观责任意指政府工作人员基于职业认同、职业良心和职业忠诚所产生的之于其所从事事业的责任自觉，因此，主观责任说直接源自于政府工作人员的伦理自主性（Ethical Automation）——政府公务人员基于其伦理自主性之行为，即“在政治团体的价值与个人良知范围内行为”，其所产生的责任本质上就是基于职业道德而积极承担的责任。（2）客观责任意指政府公职人员基于外在的“客观命令”而被动承担的责任，这种“客观命令”或表现为国家法律法规的明确要求，或表现为上级政府的决策、指示或者命令，在这个意义上，客观上的责任行为意味着“在现有规则及伦理、法律内的行为”^[13]，是基于行政人员所处的特定职位而被赋予的职责和任务。

但不管是主观责任，抑或是客观责任，在其价值层面，政府责任均涵摄如下基本要素：（1）回应（Responsiveness），即政府应当对公民的正当诉求作出积极回应，并采取有效应对措施。（2）弹性（Flexibility），即在公共政策的形成和执行中，政府不能忽略不同群体、不同地域对政策目标达成的情景差异（Situational Difference）。（3）能力（Competence），即公共政策的制定和执行应当受到恰当的、人民认可的目标标准（Objective Standards）所指引，并且政府的行为应当谨慎、高效。（4）正当程序（Due Process），即政府责任意味着政府的行为应当符合法定的程序，非经法定程序不得侵害公民利益。（5）责任（Accountability），即政府机关及工作人员应当为其工作上的失误或者错误承担相应的法律后果。（6）诚实（Honesty），即政府及其公职人员必须遵循职业伦理规范，恪守职业道德。^[14](www.xing528.com)

在国内，学者一般将“政府责任”定性为“行政责任”。比如：（1）王成栋教授在其《政府责任论》中指出，“政府责任”即是“行政责任”，这属于习惯用语，因而直接遵循了该用语之间的等同关系。他认为，行政责任至少包含行政法律责任、行政政治责任、行政违宪责任三重意义。其中，行政法律责任指的是“行政法律关系主体因违反行政法义务的行为或行政不当行为所引起的法律责任”；行政政治责任指的是“行政机关及其工作人员因违反特定的政治义务而导致的政治上的后果”^[15]，政治义务是基于民主政治而承担的为人民利益服务的义务，政治后果则是因为违反了这种义务受到的来自社会各界施加的政治上的压力。行政违宪责任指的是“行政机关的重大行政行为直接违反宪法所应承担的责任”^[16]。（2）张成福教授在其《责任政府论》中，将“责任政府”中的“责任”直接诠释为“行政责任”。他认为，政府责任，即行政责任，包括狭义与广义两个层面。在狭义层面，“政府责任意味着政府机关及其工作人员违反法律规定的义务，违法行使职权时，所承担的否定性的法律后果，即法律责任”^[17]；在其广义层面，“政府责任意味着政府组织及其公职人员履行其在整个社会中的职能和义务，即法律和社会所要求的义务”，包括道德责任、政治责任、行政责任、诉讼责任和侵权赔偿责任。其中，道德责任指的是行政机关及其官员的生活与行为须符合人民，即社会所要求的道德标准和规范，否则将失去其统治的正当性。政治责任指的是政府及其官员的一切行为须合乎人民的意志和利益，即履行基于民主政治而建立的政治制度上的义务。行政责任^[18]指的是在政府体系内部，基于行政组织关系而承担的责任和义务。诉讼责任指的是政府因其违法行为而承担司法审查带来的诉讼追究责任。侵权赔偿责任指的是政府机关的行为侵害人民权利时应当承担对其侵权赔偿的责任。（3）陈国权教授在其《责任政府：从权力本位到责任本位》一书对“责任政府”中的“责任”同样采用的是“行政责任”的解释。他认为，行政责任是“政府及其公务人员因其公权地位和公职身份而对授权者和法律以及行政法规所承担的责任”，具有“广泛的政治、社会、道德内涵，是包括积极责任和消极责任的完整的责任体系”。^[19]其中，政治责任指的是基于主权在民的原则，政府须对其权力来源的人民承担政治上的责任。法律责任指的是政府及其官员应当遵守宪法、法律和行政法规的责任，否则须承担相应的法律责任。道德责任指的是政府及其官员须遵守普遍的道德规范而承担的职业道德和社会道德的责任。

有“一般”就有“例外”。比如，蒋劲松教授认为政府责任不可以简单地解释为行政责任。在其《责任政府新论》一书中，蒋劲松教授将责任政府区分为行政制度意义上的责任政府和宪法制度意义上的责任政府。其中，行政制度上的责任指的是基于行政机关内部的权责关系而承担的责任，宪法制度上的责任指的政府基于主权在民的原则而维护选民利益、政府民主性质的责任。^[20]

笔者认为，西方学者试图从主观责任和客观责任等视角，来探寻政府责任之属性，是符合理论研究之内在逻辑的。而在中国学界，政府责任即行政责任之观点，则显得过于简单。作为法律责任，政府责任固然具有行政责任之属性，但行政责任显然无法涵摄全部政府责任。除了行政责任之外，政府责任还经常地表现为民事责任和刑事责任等。

（三）政府责任之主体

顾名思义，政府责任就是以政府为主体的责任——政府就是政府责任当然的主体。所以，在某种意义上说，政府责任的主体是个伪命题。但由于“政府”本身有广义和狭义之分，而且，政府责任的承担主体也有“名实”之别。所以，这个命题还是有其研究的必要性的。

其一，政府责任的主体仅限狭义的“政府”，即国家机构体系中，掌控行政职能的分支。在我国，仅指国务院及其各部委、地方各级人民政府及其职能部门，即行政主体中的“行政机关”。在这个意义上，政府责任就是行政机关因违反法律规定的义务，违法行使职权，所应承担的法律责任。

其二，政府责任的主体确立的标准不仅在于是否“有其名”，更在于是否“有其实”。这就意味着：（1）政府责任之主体并不限于“有其名”之政府，即行政机关，还包括“无其名”之政府，即实际行使行政职权，履行公共职能的法律法规授权组织、社会团体和其他组织。在这个意义上，政府责任就是行政主体和行使公权力的公共组织因违反法定职责和义务所应当承担的不利后果。（2）不管是“有其名”之政府，还是“无其名”之政府，其职能均由其公职人员所行使，即“政府”公职人员才是其职能真正的具体行使者，但所有公职人员均是以“政府”名义行使职权，履行职责，因此，其行为后果均由“政府”对外承担责任。

其三，政府责任是在行政过程中产生的责任，这就意味着，“政府”这个主体在其他领域中所产生的法律后果，不属于“政府责任”之范畴。在这个意义上，政府责任，即政府及其公职人员在行使职权，履行职责过程中所产生的否定性法律后果。正是基于其与行政过程的内在关联性，“政府责任”往往被简单地定性为行政责任。但随着合作行政的兴起，行政过程中的私法手段日益纷呈，因此，行政过程中所产生的民事责任也当然地属于“政府责任”之范畴。同理，如果在政府及其公职人员违法行使职权，触犯刑法的，应当承担刑事责任，因此，行政过程中所产生的形式责任也属于“政府责任”之范畴。