政府责任：外部场域的法治方式

基于行政内部关系产生的政府责任并不能完全涵盖政府责任的全部内容，除此之外，政府责任更加常见的形式为行政外部责任。外部责任与内部责任有着逻辑上的关联，政府责任往往先通过外部责任的承担方式进行追责，尔后，才进行内部责任的追究，即根据违法、违纪的情况对直接责任人和行政机关、机构追究相关法律责任。^[21]以行政机关为场域进行划分，政府的外部责任是指在行政机关人事组织关系以外所承担的行政责任，具体而言主要包括基于职权关系和监督关系而产生的政府责任。

（一）职权关系

行政职权是指行政主体依法享有管理国家的权力和资格，是抽象行政权力的具体化，而行政职权关系指的是行政主体依法行使特定行政职权的过程中与公民形成的权力—权利关系。权力对于行政主体而言，同时也是一种责任——行政主体不能放弃行政权力的行使，否则须承担相应的法律责任。因此，在行政职权的关系中，还存在另一对法律关系——权力与责任。就权力与权利的关系而言，权利是权力的根源和目的，权力是权利的手段和保障方式。在我国，一切权力属于人民，行政权力作为国家权力的组成部分，它来源于公民权利的授予，因而，行政权力的行使必须以公民权利的实现为目的。基于权力的扩张属性，为保障公民权利和公共利益，行政权力必须依法行使。即，行政主体在行使权力的过程中必须依法进行，否则便违背了法律对公民权利和公共利益保障的目的，为此，其应当承担相应的法律上的否定性的后果——行政外部责任，通常表现为行政赔偿（补偿）责任。就权力与责任的关系而言，责任是权力的存在基础和约束机制，权力是责任的实现手段和外化形式。基于权力的来源可知，权力不是目的而是手段，行政权力因其担负的责任而存在——保障公民权利、维护公共利益。因此，对于行政主体而言，责任具有第一性，权力具有第二性。行政主体因责任而被赋予相应的权力，这种权力不同于权利，它既是权力也是责任，因而不能放弃。行政主体在行使职权的同时必须以责任为框架，受到责任的约束，当其违背职责时，便要承担相应的否定性的法律后果，以此保障行政职责的履行。(www.xing528.com)

（二）监督关系

此外，行政外部责任所依托的社会关系还表现为有权主体对行政主体及其公务人员的监督关系。继《监察法》颁布之后，我国对行政主体及其公务人员的外部监督主要包括以下几种方式：其一，人大监督，主要是通过听取政府专项报告，行使质询、罢免权进行的监督；其二，司法监督，主要是通过被动引起的行政诉讼审理工作进行的个案监督。其三，监察机关监督，主要是通过专职监察所有公职人员的职务违法和职务犯罪行为进行的合力监督。通过外部的监督方式，监督主体与行政职权主体之间形成监督与被监督的关系，从而建构行政系统场域外部的责任追究机制，一旦监督主体发现行政主体及其公务人员存在违法犯罪情形，则可依法对其进行外部责任的追究。就三种监督方式所追究的责任形式而言，依据人大的监督关系，主要形成政府的政治责任；依据司法的监督关系，主要形成政府的国家赔偿责任；依据监察机关的监督关系，主要形成政府的法律责任。