优化人事档案管理，推动信息化建设

根据社会主义市场经济的发展，组织人事工作改革的进程要对不适应市场经济和政治体制改革发展的人事档案管理体制进行完善。建立完善的人事档案管理体制是现代社会组织的一项职责和义务，也是现代社会组织管理规范化、科学化的重要标志。笔者对当代我国人事档案工作的管理体制表述为集中统一、分类和适当分级的管理体制”。在原有管理体制中增加了“分类”，并在“分级”前增加“适当”二字。其目的为切实改变长时期内全国人事档案工作只用一个条例（《干部档案工作条例》整理细则（《干部档案整理工作细则》），一个收集归档范围（《干部人事档案材料收集归档规定》）的“一刀切”的管理制度和方法。为了完善当代人事档案工作管理体制，需要采取以下举措：

（一）改分散多头管理为集中统一管理

早在20世纪80年代初期，中央组织部颁发的《干部档案工作条例》中指出：“对干部档案应根据干部管理范围，按照集中统一和分级负责的原则进行管理。”在实践中，人事档案管理体制仍存在着明显的分散性，主要表现在：（1）地（市、州、盟）、县（市、旗）两级，有的过分强调了相对集中，事实上出现了分散多头现象，主管档案的有组织、人事、劳动等部门，兼管本系统人事档案的有教育、卫生、工商、税务等许多部门；（2）大中型企业的人事档案（员工档案），也多处于分散状态，分别由组织、人事、劳资、办公室等部门分别管理；（3）高校的人事档案，长期由组织、人事、教务、科研、学生、总务等部门分别管理；（4）级别较高但人员较少，不具备保管条件的单位，由于有干部管理权，也管理人事档案；（5）由于党政分开和过分强调分级管理等原因，有的省（市、自治区）党委委托各部委和行业管理一定数目的干部，有的部委和行业主管部门也负责分管干部的档案，但档案数量不够多；（6）流动人员档案也存在多头管理，虽然早在20世纪90年代，中组部、人事部就明文规定，流动人员人事档案统一由党委组织部门、政府人事部门及所属的人才流动服务中心负责管理，其他机构不得承担人事档案的管理工作。但由于历史的、体制的原因和利益驱动，现在很多部门都在公开或私自管理人事档案，除人事部门所属的人才服务机构外，劳动部门的职介中心，失业管理部门，社会保险机构，各行业成立的人才中心、外企人才服务机构以及教育部门的毕业生和留学服务机构都在管理人事档案，甚至一些社会团体、行业组织等也在管人事档案。

上述人事档案的分散管理存在许多问题，如：人事档案管理单位多、机构小、专职人员少，兼职人员多；每个部门都管人事档案，财力投入难保证，必要的库房设施与保管条件的改善很难落实。分散管理，人为破坏了人事档案之间的相互联系，不便于查找利用，不利于人事档案信息资源的开发；分散多头管理，易造成职责不清，相互推诿和安全保密方面的漏洞；分散管理也是造成管理人员素质不高，管理水平落后，难以实行标准化、现代化管理的原因之一。为此，必须进行改革。

打破各级各部门条条块块都管人事档案的管理体制，设立人事档案管理的专门机构，确保相对集中统一管理人事档案的体制。

地（市、州、盟）、县（市、旗）及县以下机构的人事档案可按行政区域集中统一管理，由地、县组织部，地、县人事局设立人事档案机构，负责管理本辖区内公共部门工作的任何人员的人事档案，不必分散在地、县直机关，实现真正的集中统一管理，克服分散多头管理现象。县级以下（乡、镇）基层单位应明确只有管人权而无管档权，凡公职人员的人事档案都集中到县以上（含县）的人事档案机构集中统一管理，各单位不得自行管理人事档案。

大型企业与高等学校的员工档案，无论其职位高低或从事何种工作，其人事档案应由人事部门或综合档案部门集中统一管理，不得分散在单位的许多部门。中小型企业与规模较小的高等院校，可以按性质相近、住地集中、交通方便等因素，将几个单位或同一系统的人事档案，由主管机关设立人事档案机构或由人事代理机构集中统一管理。

单位级别高，但人事档案的数量少，或不具备保管条件的，应坚持人事档案交上一级单位管理，本单位不得自行管理人事档案。

省级（含省级）以上单位的人事档案，不宜与地、县级单位一样，完全实行按地区集中统一管理，因为单位大、人员多、住地分散，但也可按专业系统和其他因素设置人事档案机构，实现相对集中管理。在分级管理与“人档一致”方面，既要坚持这一方向，但在具体问题处理上又应富有弹性，才能避免产生分散多头的现象。

离退休人员档案仍由原管机构管理，相对人死亡，由原单位对档案价值进行鉴定，划分保管期限，具有长远保存价值的档案应向有关档案馆移交。

上述克服分散多头的举措，有利于将集中统一、分级负责的管理体制落在实处；有利于配足专职管档人员和减少兼职人员；有利于减少管档单位对人事档案实行规模化、集约化管理；有利于加强对人事档案的管理和对人事档案工作的研究，提高管理水平和人事档案信息的开发与利用；有利于改善人事档案的保管条件和设施，更便于实现人事档案管理的规范化和现代化；有利于集中有限的人力、物力、财力办实事，符合精简节约的要求。

（二）提高管档单位门槛(www.xing528.com)

在新时期，我国政府机构改革的幅度和力度将进一步加大，机构庞杂臃肿、人浮于事的现状将得到整治，精简机构、合署办公、联合办学的大口径管理方式将被采用，每个单位自行管理人事档案的分散多头模式不符合时代潮流。据有关部门统计，我国现有干部人事档案管档单位9.2万个，管档人员10.4万人。这些管档单位分布在中央、省（市、自治区）、地（市、州、盟）、县（市、旗）党委组织与政府人事部门，各级党政机关、人民团体、企事业单位的组织、人事部门以及各级人才交流服务机构。上述管档单位普遍存在规模小，平均每个管档单位只管六百余卷档案，而管档人员中又有80%为兼职人员，流动性大，工作开展难，有的兼职人员由于身兼数职，他们对人事档案的管理还只限于装好袋子，锁好柜子的程度，兼而不管和名存实亡也并非个别现象，严重制约了人事档案工作的开展。为此，建议夯实人事档案工作组织体系中最大量、最普遍、最基层的业务机构的基础，提高管档单位的门槛。每个管档单位应具备以下条件：（1）人事档案的数量千卷以上；（2）有专用的档案库房和保护设备，做到“四室”（库房、阅档室、办公室、微机室）或“三室”（库房、阅档室、办公室）分开；（3）设有专职或以管人事档案为主的兼职人员并具有相应的任职资格。由于管档单位条件的具体化，相应提高了管档单位门槛，有助于克服分散多头管理，既减少管档单位数量，又使每个管档单位有稳定的专职或以人事档案工作为主的兼职工作人员，固定的库房、设备，便于保护档案和保密，提高管理水平，从整体来说，节约了人力、物力和财力，也方便了主管部门进行业务指导、监督与检查，将对人事档案工作的开展产生积极影响。

（三）改分级过细为适当分级或不分级

由于党政机关与企事业单位工作性质、职能任务不同，在人事档案管理的分级问题上，可按以下几种情况来进行：

1.党政机构人事档案管理可适当分级

我国党政机关的行政级别有中央级、省级（自治区、直辖市）、市级（地、州、盟）、县级（市、旗）、乡镇级。从人事档案形成者个人的行政级别上分，有正省（部）级、副省（部）级、正厅（局级）、副厅（局）级，正处级、副处级、正科（主任科员）级、副科（副主任科员）级、科员级、办事员级。由于不同级别人员肩负的职责任务、地位和身份不同，人事档案的价值与保密要求上也有差异，因此，人事档案向来实行分级管理。凡是在各级党政机关和企业、事业单位中担任主要领导职务的干部，都可列职务名称表，分别由中央和各级党委分级管理，层层负责。在新的历史条件下，不足之处则表现为分级过细，不便保管和利用，而应采取适当分级较为合理。例如，省（市、自治区）一级的党政机构的人事档案分两级次即可，副厅（局）级以上，公务员和党群机关工作人员的人事档案由省（自治区、直辖市）委组织部档案机构管理，副厅（局）级以下的公务员和党群机关工作人员的人事档案由政府人事厅（局）的档案机构管理。市（地、盟、州）、县（市、旗）级的公务员和党群机关的工作人员的人事档案，可以不分级，由地（市、州、盟）、县（市、旗）的人事档案机构集中统一管理。

2.企事业单位人事档案管理可以不分级

在现代社会的企业、事业单位中，从事党政领导工作的人员不多，大多为科研、教学、生产、开发人员，培养使用和考核，重在业绩与贡献。人员流动性大，不像公务员与党群工作人员相对稳定。企业、事业单位管理人员的“干部本位”“干部级别”观念在逐渐淡化，有时难以确定。企业的厂长、经理实行自我推荐民主选举或聘任，处于动态之中。高等学校的校长、书记及有关干部职务也不是终身制，与普通教师、科研人员是平等的，他们不当校长、书记时又回到教学或科研岗位上。教师中虽然有助教、讲师、副教授、教授等职级，也处于动态之中，又多实行聘任制，无论什么级别的教师，人事档案的内容大体相似。因此，企业事业单位的人事档案可以不分级别，由各单位的组织人事部门或综合性档案管理部门集中统一管理。这样既可以避免一个单位的人事档案分散在几个部门管理，又可以提高管理水平，降低管理成本，便于人事档案管理走集约化、社会化、信息化、标准化、高效化之路。

（四）档随人走与人档适度分离并存

档随人走是人事档案管理工作的一项重要制度。在人事管理工作中，干部的任免权限与主管单位是动态的，人员流动是客观存在的。干部的主管协管单位经常发生改变。为此，人事档案要随着人员的流动，干部任免权限的改变，主管协管单位的变化，及时转至新的主管部门，做到“档随人走”。“档随人走”是保持管人与管档案相一致的有效措施；是保证人事档案工作及时为组织、人事工作服务的必要条件；是维护人事档案完整与安全的一项重要业务建设；也是人事档案部门接收入事档案和充实档案内容的重要途径之一。长期的实践证明，“档随人走”的最大优点，是保持了人事档案的完整性，使其能集中反映一个人一生的经历、政治思想、品德作风、个性特点、业务专长、工作表现、实际业绩、工资待遇、廉洁诚信、健康状况等全面情况，便于组织、人事部门历史地、全面地了解、考察、选拔、培养、使用干部，有利于充分发挥人事档案的作用和避免“无头档案”的产生。但是，“档随人走”的制度，却遇到了人员流动频繁的挑战，特别是随着市场经济体制的逐步推进，人员流动现象日益增加，政府机构改革、出国定居、留学、单位合并、国有资产重组、弃政从商以及用工制度多样化等多种因素，造成了人员流动频繁，人档分离现象越来越普遍，实践检验证明，它并不是一条普遍适用的规律。“档随人走”取决于人员与单位之间处于相对稳定状态，流动性不大；机关变动少；人事档案管理规范，转递制度健全等条件。从我国的现实情况看，在以公务员管理或参照公务员管理的党政军机关、公有企事业的人事档案，仍可沿用“档随人走”的制度。一个干部（公务员）无论怎样调动或流动，只要还在党、政、军系统或公有企事业范围内，应坚持档随人走。一人一生只有一套人事档案，是终身的，不得“重新建档”。

近年来，随着市场经济体制的建立，人才市场的发展，辞职、辞退、停薪留职、自谋职业等一系列新的人事制度的实施，加之企业改组、资产重组、结构调整等种种改革措施的出台，使工作人员与工作单位之间的关系已由原有的超稳定状态向一定程度的自由度发展，出现了人员流动的大潮。人员流动使人事档案工作暴露出人员流动与人事档案分离的不同步性；人员流动带来人事档案进出管理的高频率性；人员流动带来人事档案管理对象的多样性；人员流动促使岗位与人事档案依附关系的脆弱性凸现；人员流动还带来了人事档案管理手段和模式的滞后性等矛盾。上述矛盾产生了以下问题：因人员去向不明而人事档案无处可转；三资企业、民营企业的人事档案无人管理；外商独资企业、外国公司办事处不愿意接收人事档案；原单位为“挽留”人才而压住人事档案不给转。其结果形成了大量的“弃档”与“无头档案”。一方面是大量的人事档案滞留在原单位想转又转不出去；另一方面用人单位需要而又得不到人事档案，于是人档分离的趋势加强，“重新建档”就应运而生了。“重新建档”能够在较长时期内存在，而且越来越多，是因为它能在人员流动中发挥一定的积极作用。只要扣留和转不出去人事档案的现象存在，“重新建档”就不可避免。

从这个意义上讲，“重新建档”有利于人才流动，在一定程度上有利于人才资源的整体优化和合理配置。若硬性禁止，可能禁而不止，与其围堵不如加以疏导，允许“重新建档”并予以规范。首先，在思想上应只将“重新建档”作为针对局部人员采取的补充措施，而不作为人才引进中的优惠政策来执行，以减少“一人多档”和“人档不统一”现象的发生。其次，明确范围。党政军机关干部（公务员）和公有企事业干部的人事档案仍坚持“档随人走”和“人档统一”的做法；在私营企业、事业、外资或独资企业，实行“人档适度分离”，这些企业、事业的工作人员形成的人事档案由本单位人事部门或委托的人才服务机构保管。人员辞职、另谋工作、死亡后，其档案仍留在原供职单位或原人才服务机构保存，不用进行传递，按照国家规定，保存一定时期后才能处置。第三，对“重新建档”予以规范。在有关规章制度中，明确哪些人在哪些情况下，可以重新建立人事档案；新建的人事档案包括哪些材料；这些材料由哪些部门和人员形成，材料的形成程序与鉴别方法；材料的全面性、真实性、准确性、规范性如何保障；重新建档对象的人事关系发生变动时，其人事档案如何处置，等等。在统一制度的指导下，允许人档适度分离，虽然在一部分人中会出现一个人有几套人事档案，保存于不同单位，不能集中一处，有不便于集中和全面利用的缺点。但可借助于现代管理手段，特别是计算机和网络技术，实现分管于不同地区、不同部门的某人的人事档案信息的集中查询和利用。实行人档适度分离，既可满足组织、人事部门对人事档案的需求，又可解决现代社会条件下人们对保管人事档案的需求，还能体现公共部门与非公部门人事档案的区别。