家庭发展能力与利益导向政策

纵观世界各国的发展史，工业化、城市化和现代化的发展进程，都伴随着家庭规模、结构、形态、功能等的改变。这一方面是人口自然演变的结果，同时也是社会进步的进程。与此相对应的家庭福利政策，也逐渐向“发展型家庭政策”演变，这尤其体现在西方国家中。通过对西方“发展型家庭政策”演变过程的梳理，可以对中国当前家庭政策的制定提供案例支持和思路启示。国内也有诸多学者进行了一系列研究。

（一）早期家庭政策：弥补家庭功能、全面解决家庭所需

早期的家庭政策主要是弥补家庭功能的缺失。家庭政策重点集中于对部分人口和部分家庭的收入支持上。之后随着福利国家的兴起，国家越过家庭直接对个人提供支持，家庭政策逐渐从社会政策中淡出。

福利国家的兴起是源于工业化和城市化发展的，夫妻双方进入劳动力市场，家庭子女照料、早期教育、老人赡养等传统保障功能得不到有效实施。这时的家庭政策则通过儿童福利计划、社会保险制度等，恰好弥补了这一缺失。

基于性别分工的家庭功能实现机制，是当时“福利国家”的重要基础。家庭发展政策基于“家庭中性别分工模式固化”设置了界定明确的公私领域，并据此划分社会与家庭的责任边界。在公共领域，男性承担养家责任，以就业和工作贡献为基础接受福利；而在私人领域，女性承担家庭照顾责任，并以母亲和妻子的身份获得福利。这时的国家政策对家庭私人领域是不干预的态度。因此，一般认为，福利国家制定家庭政策基于三个基本逻辑：劳动关系（男性进入劳动力市场）、性别关系（家庭劳动分工稳定）、代际关系（传统的代际抚养）。

此后的1940—1970年代中期，是西方国家社会福利政策迅速发展的时期，社会服务的范围几乎涵盖了家庭所能遇到的所有困难。公平、包容、人权等逐渐成为影响社会政策的重要因素，积极的社会政策，直接或间接地提供了各种形式的收入保障和社会服务。

1970年代中期以后，西方社会福利制度开始受到批评。一方面，随着工业化和城市化发展，女性就业机会增加，而男性失业率提高，原有的“劳动关系”逻辑基础被打破。女性的受教育和参与就业，也进一步导致了结婚年龄推迟、家庭稳定性减弱、家庭形式和两性关系日益多元化等现象，福利国家的另一基本逻辑：男性外出就业、女性居家照料的家庭内部性别分工关系逐渐减弱。另一方面，许多社会保障政策面临严重的财政危机和制度缺陷，老龄化又在这时更加大了政府财政危机，政府福利支出不得不更倾向于老人，代际公平冲突产生，原有的“代际关系”被破坏。人们开始将家庭功能和责任的弱化，甚至经济衰退归结为福利国家制度。

随着传统福利国家的三个逻辑基础（劳动关系、性别关系、代际关系）都开始动摇，政府开始认识到，应该由家庭或社区等非正式组织来寻求问题的解决，家庭又重新回到社会政策中来。

（二）社会福利改革：政府与家庭责任边界的再思考、“发展型家庭政策” 出台(www.xing528.com)

传统福利国家制度，将家庭看作是福利传送的渠道，但随着家庭的不稳定和多元化，家庭以往的福利传送功能被削弱，人们再难以从家庭中获得生存保障与发展支持。在这种情况下，福利国家开始调整福利供给和保障方式，社会福利改革开始。

1980年代以来的社会福利改革，其过程也可以看作是对政府与家庭责任边界重新认识的过程，体现了“再家庭化”与“去家庭化”的并存。一方面把一部分福利供给单位由家庭转为个人，即所谓的“去家庭化”；另一方面把直接供给转为间接供给，通过支持家庭，帮助家庭恢复自身福利供给和保障功能，产生了对家庭政策的需求，或者也可称为“再家庭化”。家庭又一次被纳入社会政策之中。具体表现为：

首先，强调社会参与和家庭责任。社会政策考虑的出发点由原来“使受助者在失去劳动收入或遇到风险时仍能有尊严”，而转向“使受助者重新参与到经济活动中来，通过工作或市场来满足自己的需要”。政府在保证公民权利的同时，也强调他们的社会责任。在英国，双职工家庭每周工作时间超过16 小时，才可享受税收优惠政策（working families tax credit）。美国在1996年将AFDC （Aid to Families with Dependent Children）改革为现行的TANF （Temporary Assistance for Needy Families），其中的一个重要变化是，要求成年受助者在接受帮助两年后必须进入工作状态，否则对其现金帮助将会被减少或取消。但如何平衡工作与家庭的关系，也就需要社会政策重点考虑了。在英国，政府鼓励雇主制定有利于职工行使家庭责任的工作安排，如家庭休假制度和弹性工作时间等。如果有新生婴儿或新领养子女，还可享受三个月的无酬亲职假期（parental leave ）。

另一方面，通过对家庭责任的承担才能获得社会福利，鼓励成员回归家庭，营造家庭氛围。在所有国家中，儿童福利政策都是政府及社会成员最早致力的社会福利之一，包括保护儿童安全、改善儿童成长环境等。但不能将儿童救助与家庭救助割裂开来，对儿童最好的救助办法就是鼓励父母回归家庭。基于此，政府普遍制定了一系列措施，比如：通过减免税收或提高儿童家庭津贴的现金福利，通过对父母的休假制度、教育补贴而实施的工作福利，通过家庭服务和法律实现的子女收养等（Shirley L.Zimmerman，1995）。在英国，新工党的家庭政策特别强调父母对其子女的照顾责任不应因夫妻离婚或再婚而改变。在美国，政府以及家庭服务机构要求享受社会福利的单亲母亲或未婚母亲确认孩子的父亲，以便使其行使父亲的责任和角色，否则其现金帮助将会减少至少25%。

社会政策要起到的作用就是，提高家庭成员社会参与的能力，促使他们行使家庭责任。

其次，在社会福利的实施主体上，更强调社会福利渠道和方式的多元化。人们的需要是通过多种渠道或多个系统来满足的，这些系统包括政府、市场、家庭、社区和公民社会组织等。社会是一个大系统，要发挥作用必须保证各个子系统的协同合作。家庭既是社会各系统政策最终发挥作用的地方，也是经济政策和社会政策的结合点。因此，“家庭”便成为社会政策促进社会整体功能有效发挥的焦点。

第三，开始重视以预防和早期干预为目标的家庭服务^[1]，而不仅仅是应急或修补性的帮助。“预防”是指尽可能地避免那些容易导致儿童失去家庭依托的情况出现，如离异、儿童虐待或情感忽视等。英国新工党成立了“全国家庭及亲职中心”（National Family and Parenting Institute），为所有家庭提供辅导和支持性服务，如婚前辅导。通过家庭政策鼓励准备结婚的人们参加婚前辅导计划，了解婚姻关系中的权利和义务以及抚育儿童的知识和技能等。另外，早期干预主要是在家庭发展周期各阶段的过渡事件发生前的干预，如结婚、第一个孩子出生、孩子离家等。英国的Sure Start 计划将教育、医疗和其他社会服务部门整合一体，凡有新生儿的家庭，工作人员会在孩子出生后三个月内定期家访，评估家庭需求，为家庭提供相关帮助。美国的家庭服务工作人员会对家庭进行筛查和评估，判断是否会出现虐待儿童的可能性，并予以辅导和干预。1883年德国颁布实施三项社会保险法案，标志着现代社会保障制度诞生，家庭成员的风险保障由一种或然性的伦理性契约行为转化为一种有法律保障的必然性的法律契约行为。

总之，近几十年来，家庭政策的趋向“强化家庭功能和家庭责任”，从战略发展角度对家庭进行积极支持或投资，称为“发展型家庭政策”。从“弥补”到“强化”，从“福利”到“发展”，正是体现了家庭发展能力才是家庭政策和家庭发展促进行动的主要目标。