美国公共文化服务建设的经验与启示

吴鹏宏⁽¹⁾

为贯彻落实党的十八届三中全会关于构建现代公共文化服务体系的指示精神，促进我国文化事业进一步繁荣发展，2014年10月12日至10月31日，文化部公共文化司举办第二期全国公共文化服务体系建设与管理赴美培训班，旨在学习美国公共文化服务体系建设与管理方式，结合我国实际，探索公共文化服务体系建设发展的新机制和新模式。

此次培训班由中央文化管理干部学院段周武副院长带队，成员有文化部公共文化司、文化部信息中心、文干院以及北京、上海、四川、山东、宁夏、湖北、云南、贵州省文化厅（局）公共文化处相关负责人和省直属公共文化机构负责人，总计13人。在21天的培训工作中，培训班成员历经旧金山、华盛顿、纽约三大城市，共聆听4场讲座，召开8次有美方公共文化机构负责人参加的座谈会，实地考察了13个美国公共文化服务机构（如图书馆、美术馆、博物馆、文化中心等），查阅文字材料2万多字，掌握了大量第一手资料，圆满完成培训任务。

纽约作为世界级城市，一直是上海在发展建设中的国际对标城市，通过此次赴美培训，参观纽约大都会博物馆、公共图书馆、百老汇等文化设施，感受纽约城市文化氛围的现状，为进一步探索营造上海城市文化氛围的建设发展新机制、新模式提供借鉴。现将有关培训考察体会报告如下。

通过培训学习，发现美国在公共文化服务体系建设与管理方面，主要有以下五个方面的特点。

一是政府进行间接扶持。美国公共文化管理体系采用的是“去中央化”的管理模式，即没有一个专门的行政部门对文化进行直接管理，而是形成了一套自上而下，从政府到社会对文化进行间接管理的工作体系。美国政府对公共文化不是“办”，也谈不上“管”，主要是引导扶持，可以说是间接管理，即通过出台激励、扶持政策，引导企业、非营利组织和个人资助公共文化的发展。

美国政府共有四级扶持公共文化的机制。首先，在国家级方面最高决策机构是总统艺术与人文委员会，负责研究艺术和人文方面的政策问题。委员会会员包括联邦政府机构的12位负责人和33名由总统任命的民间代表。其次是联邦文化赞助机构（国家艺术和人文基金会）和文化服务机构（史密森学会、国会图书馆、国家美术馆等），在各州、郡、市也设有文化艺术委员会或基金会。例如，国家艺术和人文基金会于2012年共投入公共文化扶持资金1.46亿美元，2013年也投入了1.6亿美元左右的资金。这一数额非常小，主要是起到引导的作用。获得该资金的项目和组织由于大大提高了其可靠性和知名度，因此非常容易取得社会的认同和其他资金的扶持。同时联邦规定：国家艺术和人文基金每向一个文化组织拨款一美元，该组织需从政府以外的渠道争取7至8倍的配套资金或捐款，政府才可落实拨款。通过这一方式，政府的间接管理得到了有效的发挥。

二是行业协会自律管理。美国政府的文化机构与公共文化艺术领域的各种行业协会保持着密切的联系，并通过帮助行业协会制定自律公约来对它们进行管理和制约。这些协会如图书馆协会、广播业者协会、电影协会等多数都制定了行为准则之类的自律条约，一方面约束行业从业人员的行为，另一方面也维护从业人员的权益。此外，协会还代表本行业对国会和联邦政府进行游说，在立法、政策的制定方面施加影响，对本行业提供知识产权保护服务，以及推广新技术的应用等，对美国公共文化事业的发展发挥了非常重要的作用。

三是社会投入成为主要渠道。美国联邦政府通过对税收的减免政策，鼓励和促进公共文化事业的发展。联邦税收法案规定，对非营利的美国文化艺术团体和机构免征所得税；凡赞助非营利文化艺术团体和机构的公司、企业和个人，其赞助款可免缴所得税，以鼓励社会力量支持美国公共文化事业的发展。在这些政策的激励下，美国社会各界对于公共文化的投入赞助成为公共文化事业的主要资金来源。2013年，联邦对于公共文化的投入约为1.6亿美元，而私人基金会对于公共文化的赞助经费为36亿美元，其中福特基金会每年捐赠8 000万美元；大企业和公司每年投入公共文化的赞助约为15.6亿美元，几乎是联邦投入的10倍；而个人赞助公共文化资金每年达到100亿美元，占到总投入的75%。在政策措施的激励下，社会各界的投入成为美国公共文化经费的主要来源。

四是理事会制度广泛建立。在公共文化机构推行组建理事会，是美国公共文化机构管理权与所有权相分离的一种管理理念的体现。这一制度可以追溯至19世纪中叶美国波士顿公共图书馆的建立以及理事会制度的确立。理事会是各个博物馆、图书馆、美术馆的最高决策机构，每年召开2至3次会议，主要决定馆长和管理人员的人选、资金来源和分配、重大活动和重要项目的实施等。例如，美国旧金山亚洲艺术博物馆的理事会由27人组成，理事会成员筹集到的资金成为博物馆最为重要的经费来源，重要的理事每年可为该馆筹集到100万美元以上的资金。理事会内部分设审计、人力、活动等专门委员会，对有关事项进行决策决定。理事会制度在美国公共文化服务机构广泛建立，为这些机构运转的科学化、规范化提供了非常可靠的保证。

五是志愿服务蔚然成风。在美国公共文化机构中，志愿者服务是一股非常重要的力量。目前，美国每年有130万人次参与公共文化志愿服务，共计服务650万工时，相当于投入16亿美元，部分博物馆的志愿者与职员的比例达到4∶1。志愿服务成为升学、就业等重大人生事项的参考因素，如美国的高中生在毕业前必须完成50—80小时的社区志愿服务才能顺利升学。各个公共文化机构对于志愿者的素质要求相当严格，例如，美国旧金山亚洲艺术博物馆对于志愿者的培训长达3年，必须经过严格的考试方可进行志愿者服务工作；美国国会图书馆对于志愿者也要进行5周以上的培训。肯尼迪艺术中心共有500多名志愿者，在管理方面很有特色，例如此次为我们做介绍、导览的志愿者是一名70多岁的老太太，曾是一名联邦政府雇员，爱好艺术，退休后作为志愿者每周在中心服务2天，服务内容包括咨询中心接待、导游讲解以及各种行政管理与辅助工作。

综上，美国政府对于公共文化的引导和扶持成效是明显的，其行业管理、社会参与、法律扶持等方面的举措有效促进了公共文化的发展。另一方面，美国公共文化的发展也存在一些较为明显的问题，比如受联邦预算的影响，政府投入不够固定和充分；公共文化产品受市场驱动明显，技术运用过分，娱乐化色彩过于强烈而艺术性不足；在大众性、流行性、创新性、娱乐性的背后，文化产品的拜金主义、享乐主义、颓废主义以及暴力和色情等消极因素浓厚等。

非营利组织在美国文化管理方面有着相当重要的地位，有别于政府部门和企业，是作为社会公益组织从事公共文化服务的，在经济上独立核算、自主经营、自负盈亏。它的资金来源大体可分为四部分：财政补贴，包括来自各级政府的拨款和项目经费；社会捐赠，包括个人捐赠、企业、基金会及国际组织提供的资助；服务收费，包括会员缴费、服务取酬；经营性收入，包括经营收入、投资收入、产品销售收入等。

纽约市承担文化工作的政府部门是文化事业局，其余都是依靠艺术协会开展文化工作，如纽约州艺术协会、曼哈顿艺术协会、布鲁克林艺术协会、皇后区艺术协会等。上述艺术协会行使着推动纽约市各地区文化艺术项目运作，以及提升与社区联系的职责。纽约的许多公共基金会曾隶属于政府，现已完全独立运作。例如，纽约市文化基金会的年度预算中，来自政府的经费支持只占12%，由此可见，纽约城市文化工作经历了由政府统管到完全市场化的一个过程。

纽约市政府在推动文化艺术项目上，主要是提供政策许可和资金支持。艺术机构为能从政府或者行业协会获得经费支持，需要提出申请来证明被资助项目的价值。政府基金会将挑选适合的项目进行资助，但政府不会协助组织宣传或销售门票，仅仅提供推广项目的机会，最后成功与否完全取决于艺术机构自身的营销成果。如果该艺术机构随意使用资助经费或推广项目不成功，今后将很难再获得政府资助。

据了解，美国主要通过税收减免和优惠的方式鼓励企业、非营利性组织和个人参与公共文化服务。美国《联邦税收法》规定，对非营利的文化艺术团体和机构以及公共电视台、广播电台等免征所得税，并对以促进文化、教育、科学、宗教、慈善事业发展为目的的非营利社会团体和机构免征赋税。凡赞助非营利文化艺术团体和机构的公司、企业和个人，其赞助款可免缴所得税，以此鼓励社会力量支持美国文化艺术事业的发展。此外，该法还规定非营利文化艺术团体可享受政府资助，接受公司和个人捐款。非营利文艺团体的宗旨是为社会公益事业服务，但其运作必须走市场化道路。

以纽约为例，全市的公共文化项目主要由当地艺术机构在运营管理，政府负责将公园、广场、楼宇等场地提供给艺术机构开展活动。例如，纽约市有个较出名的艺术机构叫纽约城市公园娱乐机构（City of New York Park and Recreation），负责定期在公园举办各类公共展览。艺术机构通过申请不同的基金（包括国家、个人、企业；联邦，州、市），演出筹足经费后方可在上述场地演出。(www.xing528.com)

如前文所述，在美国公共文化机构中，志愿者服务成为非常重要的力量。目前，美国每年有130万人次参与公共文化志愿服务，共计服务650万工时，相当于投入16亿美元，部分博物馆的志愿者与职员的比例达到4∶1。此次考察的如纽约大都会博物馆、公共图书馆等文化场所均有大批志愿者的参与，各个公共文化机构对于志愿者的素质要求相当严格，必须经过严格的考试方可进行志愿者服务工作。据了解，近一半的美国人曾参与过各类志愿者活动。志愿服务成为升学、就业等重大人生事项的参考因素。就大学生志愿者来说，美国每10个大学生里就有3个从事过志愿者服务工作。为此，美国自豪地宣称自己为“志愿者的国度”。文化志愿者服务呈现出规模化的发展趋势。

校园文化与商业文化、市民文化的交融，是纽约城市文化的一个显著特点。纽约拥有纽约大学、纽约城市大学、哥伦比亚大学和大量的社区学院。上述大学的开放式校园文化，吸引着周边居民和大量游客，并与邻近的百老汇、大都会博物馆，以及分散在大街小巷的艺术画廊等，共同产生着极大的文化效应。这些场所提供的文化活动和展品，也以各种形式与教学研究结合在一起。

美国公共文化建设与管理在理念上是共同担责，即政府、社会和文化机构共同负责；在经费上是多元投入，即机构自筹是基础，社会赞助是重点，政府投入是引导；在运行模式上是董事会制度，即人员安排、资金筹措、重要活动、重大事项由董事会决定；在生存机制上是参与市场竞争，即公共文化机构与文化产业一样要接受市场的考验与选择，优胜劣汰。这一系列现代化的管理理念和举措，对于我们构筑现代公共文化服务体系大有裨益。

通过此次培训考察，笔者最大的感受就是：在公共文化服务硬件方面，我们国家经济发达的省、市、地区已基本达到甚至在某些地方超过美国，但是在服务软件建设上还有一定的差距，美国公共文化服务机构在以人为本，促进公共文化服务均等化方面有不少值得借鉴的地方。

例如，美国加州圣何塞市（San jose city）、费尔法克斯市（Fairfax city）两家公共图书馆让人感到不只是“图书收藏借阅的场所”，而是发挥了整个社区服务中心的作用。图书馆除了日常工作外，还具有邮寄业务、发放和指导填报税表、法律指导、就业培训、健康咨询、新来移民英语培训、疫苗注射、采集血样，以及作为总统选举时的演讲中心等诸多方面的功能。此外，美国公共文化机构特别关注残障、低收入和低教育水平的弱势群体，已经敞开大门、成为不少流浪汉的栖息之所。再如肯尼迪艺术中心的千禧舞台（Millennium stage），每天18：00起向公众开放1小时的免费演出，受到了公众的热烈欢迎。这些以人为本的举措，使得公共文化服务资源的社会效益得到了最大程度的发挥。

美国的公共文化服务，绝大多数都要依靠社会各界的共建。经费支持主要来自企业和个人赞助；活动的策划、开展和审核依靠有关社会机构进行；为公共服务的工作相当一部分依靠志愿服务来完成；社区公共文化活动和项目由群众自发提出、社会机构运作、群众自行测评结果等。这些把公众作为公共文化服务主角的做法，值得我国在打造现代公共文化服务均等化方面借鉴。

美国的公共文化服务公众非常注重因地制宜、一地一策。比如公共文化活动的开展，在多种族杂居的地区，以各地特色艺术活动为主，在年轻人为主的地区，以前卫文化艺术活动为主。例如，此次考察的加州圣何塞市（San jose city）图书馆，采用市立公共图书馆与高校图书馆联合营运的模式，让圣何塞州立大学的学生与圣何塞市市民们共同使用资源，图书馆一边面向市民服务，一边面向学校为学生服务。在藏书方面，教学用书与公共图书馆综合性藏书相互兼顾。在运行管理方面，市立图书馆和大学图书馆经费和人员考核都不合并。在功能设置方面，市立图书馆和大学图书馆各有分区，但也存在交叉的地方，最大限度的整合资源，综合利用，成效显著。

对照培训考察中感受到的纽约城市文化氛围，结合上海公共文化工作的实际情况，为推进构建现代公共文化服务体系，进一步营造上海城市文化氛围，拟提出以下七方面建议：

文化行政部门要彻底由“办文化”向“管文化”转变，强化宏观管理能力，一些日常公共文化服务项目如队伍培训、活动组织、文艺创作、评奖选拔等工作，要彻底交给公共文化机构或有关社会组织进行，这样既提高了公共文化微观运行的效能，又提高了政府宏观治理的能力。公共文化机构要建立标准化的绩效考核体系，克服目前政府有多少投入、公共文化机构做多少工作的“懒政”局面，切实提高公共文化服务机构开展公共文化服务的能力和水平。

推行和建立理事会制度，无疑可以进一步推动公众和社会力量参与到公共文化机构的各项决策和建设中，从而强化这些机构的公共性，增加管理的公开透明度，促进其公共职能的深度实现。当前，在国有公共文化服务机构负责人实行上级行政部门任命制、经费主要依靠财政投入的实际情况下，要因地制宜，积极探索，强化建立理事会对于这些机构工作章程、标准等顶层设计的作用，有步骤地逐步扩大其职能作用。同时，在民办公共文化服务机构尝试建立理事会管理制度也将是一条有效途径。

我国已经出台相关鼓励社会力量参与公共文化服务的税收优惠和减免政策，建议进一步完善实施细则和配套政策，加强落实，支持各类文化基金会和文化投资公司参与公共文化服务，支持民办公益性文化机构的发展，促进公共文化服务方式的多元化、社会化。

上海应当结合实际，制定和完善关于非营利公共文化服务组织的法规和政策，明确非营利组织在公共文化服务中的功能定位，建立服务标准和评价体系，积极扶持文化基金会、行业协会，引导更多的投资主体参与公共文化服务。在政府的主导下，完善非营利公共文化服务组织的社会监管体系，尤其应加强财务监督，建立第三方审计制度。

上海文化志愿服务具有广泛的群众基础和独特优势，如上海图书馆、中华艺术宫、上海博物馆等各公共文化场馆已纷纷组建志愿服务组织、招募文化志愿者、开展形式多样的文化志愿服务，在推动本市公共文化服务体系建设等方面发挥了积极作用。下一步，建议加强制度保障，加快出台文化志愿服务的政策文件，完善文化志愿者的招募、培训、激励和退出等各项管理机制，同时还要加强舆论宣传，培养群众参与文化志愿服务的意识，进一步扩大文化志愿服务的社会影响力。

上海的校园文化丰富多彩，北有杨浦区的高校圈，西有闵行、松江、奉贤的大学城等等，形式多样的校园文化会对整个上海城市文化氛围的发展产生重要影响，这将是提升上海文化品味和市民文化素养的一个重要因素。建议在推进开展文化进校园的工作基础上，设法让学校对市民开放更多校内讲座和校园活动，让校园文化辐射出去，从而促进校园文化与市民文化的融合发展。

按照党的十八届三中全会精神和公共文化服务以人为本的宗旨，文化部门积极与有关第三方密切合作，对目前已经建成的一些数字文化平台可以进行完善提高，建立起群众对于公共文化服务的需求、评价和反馈机制，文化部门可以适时了解广大群众对于公共文化的需求、对于目前公共文化政策、项目和活动的反馈评价，做到有的放矢地开展公共文化工作，提高公共文化服务效能。

(1)　吴鹏宏，上海市群众艺术馆馆长、上海市非物质文化遗产保护中心主任，中国文化馆协会常务理事，文化馆发展研究院学术委员会委员，上海市群文协会会长。