公共文化服务体系：城市实践与服务意义

毛少莹

众所周知，文化（Culture）是一个十分常见但界定起来并不容易的概念，其内涵和外延可以随着语境的不同而有很大的差异。⁽²⁾在本书中，考虑到研究的针对性，我们将“文化”界定为一个主要包括高雅艺术、大众娱乐（文化市场）、新闻出版、广播电影电视、文物博物等范围的所谓“中文化”或“小文化”概念，也即一般文化行政管理部门施政的范围。

“公共”（Public）一词说来似乎并不复杂，不过是“公有的、公用的、公众的、共同的”，但却颇有值得解释之处，因为传统意义上的“公”的概念和现代意义上的“公共”概念有很大区别。在中国传统中，“公”与“统治者”几乎等价，如“公田”指的是“收获物全部缴纳给统治者的土地”。⁽³⁾这种“公”以“君权神授”等理论为基础，将整个国家、包括所有老百姓都看作是最高统治者的私有财产，即所谓的“家天下”“普天之下莫非王土，率土之滨莫非王臣”。同样，西方文化传统中“公共”一词，虽然从词源学上看它强调个人能够超出自身的利益去理解并考虑他人的利益，所谓具备公共精神是一个人成熟并能够参与公共事务的标志。⁽⁴⁾但“公共”也常被用来代表国家，是实现统治阶级私利的手段，是为维护其统治和利益服务的。随着时代的发展，一般意义上代表多数人的，或关系多数人利益的“公共”概念，大约迟至17—18世纪，在欧洲等国家才逐渐形成。根据哈贝马斯的分析，只有在清晰的产权制度下，有了受法律保护的“私”，才有真正的同样受法律保护的“公”。在确立“私人领域”后才能区分出“公共领域”，才出现公共事务和私人事务的分别，诞生了公共领域和真正意义上的“公共性”。⁽⁵⁾可见，现代意义上的“公共”（或曰“公共性”）概念，是指建立在公/私二元对立基础之上的独特概念，其基础是清晰的产权制度和市场经济体制。公共性涉及“公共需求”“公共领域”“公共精神”等诸多问题。公共部门（通常即政府，其所拥有的公共权力由个人的部分权力让渡而来）通过提供“公共服务”，满足或实现公共需求，并进而保证公民权利的实现。

所谓“公共服务”是公共部门与准公共部门为满足社会公共需求，⁽⁶⁾共同提供公共产品的服务行为的总称。它分为提供纯公共产品的公共服务和提供准公共产品的公共服务。⁽⁷⁾公共文化服务即指：由公共部门或准公共部门共同生产或提供的，以满足社会成员的基本文化需要为目的，着眼于提高全体公众的文化素质和文化生活水平，既给公众提供基本的精神文化享受，也维持社会生存与发展所必需的文化环境与条件的公共产品的服务行为的总称。从公共管理学角度看，公共文化服务属于公共服务中的社会性公共服务。⁽⁸⁾公共文化服务体系简单地讲就是为满足社会的公共文化需求，向公众提供公共文化产品的服务行为及其相关制度与系统的总称，它是公共服务体系的有机组成部分。

世界各国由于历史、国情和公共管理哲学的差异，形成了不同的公共服务模式。目前，公共服务模式大致可分为三种类型：一是以美国和德国为代表的自保公助模式，又称“最低保障与兼顾效率型”公共服务模式；二是以英国与北欧各国为代表的国家福利模式，又称“全面公平型”公共服务模式；三是以新加坡和智利为代表的自我积累模式，又称“效率主导型”公共服务模式。⁽⁹⁾就公共文化服务而言，各国也形成了不同的模式，从历史上看比较成熟的模式大致也可分为三种：一是以法国和日本等为代表的“中央集权”或“政府主导”模式，这种模式从中央到地方政府均设有文化行政部门，各级政府的文化行政部门为社会提供比较完善的公共文化服务，对文艺团体、非营利文化组织给予一定的资助；二是以美国、加拿大与瑞士等为代表的“市场分散”或“民间主导”模式，中央和各级政府并不设置专门的文化行政部门，政府主要是通过政策法规对各类文化团体、组织或机构进行管理，并给予税收优惠，以使其在市场中生存和发展，公共文化服务的提供主要由大量的非政府组织（NGO）或非营利机构（NPO）即所谓的第三部门承担；⁽¹⁰⁾三是以英国、澳大利亚等为代表的政府与民间共建的“分权化”模式，政府以“一臂之距”（Arm's Length Principle）原则，与民间“建立伙伴关系”进行文化资源的分配、文化事务的管理和文化服务的提供。⁽¹¹⁾

不同公共文化服务模式的产生和形成，是不同的政治体制制约的结果。通常“中央集权”式的公共文化服务模式，主要出现在中央集权制的国家，而后两种模式，则主要出现在联邦制国家。⁽¹²⁾不同的公共文化服务模式，表现为不同的文化行政管理方式，如“中央集权”模式通常是通过设立国家文化部或类似的中央文化行政主管部门⁽¹³⁾，建立中央领导地方的文化管理体系。在这种体系中，中央文化管理部门可以通过受其领导的地方文化行政组织，执行国家文化政策，分配国家文化财政资源、提供公共文化服务。典型的例子是法国，自1959年成立文化部后，法国一直实行“中央集权”式的公共文化服务模式。而后两种行政管理通常采用国家艺术理事会（或基金会）制，理事会（或基金会）作为中央“准行政机构”，进行文化资源的调配，通过对国家艺术基金的评估、审批和分配，达到文化管理、文化服务的目的。

进入20世纪后的20年，随着文化向政治、经济领域的快速“扩张”，随着国际文化交流和对外文化贸易活动规模的日益扩大，西方各国政府与时俱进，调整国家文化政策；与此同时，改革国家公共管理体制，推行“政府再造”运动等，当代西方公共文化服务模式呈现出明显的整合趋势，即无论是中央集权制还是联邦制的国家，都开始根据实际情况，灵活地采用上述不同的国家文化管理与服务模式，多种管理与服务模式并存或整合的情况越来越多。如英国1946年即创立“大不列颠艺术理事会”，开创了西方国家艺术理事会的模式，为国家文化基金的使用建立了一种独立于政府系统之外的专门机构与通道。但是，1992年，梅杰政府成立了国家遗产部，将原来分散于艺术和图书馆部、环境部、贸工部、就业部、内政部和科教部的文化行政职能集中起来，初步建立了中央政府的文化行政主管机构（1997年更名为“文化新闻体育部”Department of Culture Media and Sport），这样，英国事实上实行的是国家艺术理事会分配文化资源、中央文化部门适度“集权”、政府与民间“分权”共建的综合型公共文化服务模式。

公共文化服务体系作为一个崭新的课题，其理论背景可追溯至20世纪80年代兴起的“新公共管理”或“政府再造”，以及后来由反思“新公共管理”之不足而兴起的“新公共服务”运动。⁽¹⁴⁾尽管不同的公共文化服务模式，会相应地体现出不同的特点，但可以肯定的是，建立完善公共文化服务体系的根本目的，即实现与满足公民享受文化成果、参与文化活动、从事文化创造等多层次、多样化的文化权利；建立完善公共文化服务的核心在于“公共性”。“公共性”是一个有着丰富内涵的概念，“公共性”的生成，有赖于自主性、公共空间、公共权利，有着基本的制度前提和重要的社会基础，即民主法治与公民社会的形成。⁽¹⁵⁾正因为如此，虽然公共文化服务的模式各有不同，可分可合（事实上，整合已成为世界性的潮流），但发达国家采用的公共文化服务模式，都可归结为现代公共管理学意义上的“共同治理（Governance）模式”（或称：多边治理模式）⁽¹⁶⁾，除了政府部门，还有大量的民间非营利组织参与公共文化服务的提供，形成了政府与社会共同提供公共文化服务、共同管理公共文化事务的格局。因此，公共文化服务体系主要包括以下几个方面：

（1）种类齐全、服务质量稳定、能满足不同社会群体基本文化需求的公共文化产品和服务。如图书馆、文化馆、博物馆等服务。（2）健全的文化政策法规及体制机制。健全的政策法规是供文化服务体系的重要组成。科学的公共文化服务管制体系，包括公共政策决策机构及机制。发达国家往往通过建立各类文化咨询委员会、召开文化政策听证会、公布咨询文件等方式，吸纳专家及公众参与公共文化服务的决策和文化产品、服务的提供。（3）高效的公共文化服务提供主体。包括政府文化行政部门和主要由公共财政提供经费的公益性文化服务机构，如图书馆、文化馆、博物馆等，也包括大量的非政府组织。发达国家往往通过鼓励各种文化协会等非营利组织、非政府部门发展，促进公共文化服务的市场化和社会化，以形成政府与社会共同提供、管理公共文化、提供公共服务的社会服务结构。（4）合理的公共资源配置。公共资源包括公共财政、土地、城市空间、人力资源等诸多方面。合理配置公共资源，妥善使用文化资源是建设和完善公共文化服务体系的重要前提。一些发达国家和地区的经验表明，公共文化服务水平的维持和提高，需要公共财政拿出相当于其总支出1%左右比例的经费用于文化投入。在特别重视文化发展或文化基础薄弱的地区，这一投入比例可能还要更大。⁽¹⁷⁾当然，对非营利组织实施减免税收等优惠政策，鼓励社会捐赠以提高公共文化服务的总体投入，也构成公共投入的必要补充。而发达国家也往往在城市规划、土地使用、人才引进等多方面，对公共文化需求给予倾斜性优惠政策。（5）科学的绩效考核制度。发达国家往往通过收支分离、年报、财务审计、综合绩效审计等方式，科学考评公共文化服务机构的绩效，并通过行政、经济、法律等手段，对其进行调控。

一般来看，公共文化服务体系应有五个基本特征：一是公共文化服务的公平性。也称均衡性，指公共文化服务和资源的公平分配问题。如要对公共文化设施和活动进行均衡布局、同步开展，使得所有人都能公平地享受到政府提供的同等程度的公共文化服务。二是公共文化服务的便利性。政府提供的公共文化服务应是近距离的、经常性的服务，随时随地都能很方便地获得，因而应具有便利性。三是公共文化服务的多样性。这包括两个方面含义，首先是公共文化服务和产品的品种、层次、特色的多样化；其次是服务对象的多样性，即服务要考虑惠及不同群体，对社区居民、白领、外来务工者、未成年人、老年人、残障人等，提供不同的多样化的文化服务。四是公共文化服务的公益性。政府提供的公共文化服务主要应着眼于公共需求的公益服务，应是免费的。当然也不排除一些活动收取一定的费用，但可以透过政府补贴，体现其公益性质，实现对人的精神生活的普遍关怀，促进人的素质的提高和全面发展。五是公共文化服务的基本性。政府提供的公共文化服务属于满足人民群众基本文化生活需求的服务。超出基本公共文化服务范围的需求，可以通过文化市场获得。

公共文化服务属于政府公共服务的重要组成部分，其责任主体是政府，所以政府必须承担构建公共文化服务体系、促进公民文化权利的职责，调动资源，深化改革，增强活力，提供高效优质的公共文化服务。如前所述，在我国，随着政府由传统管制型向现代公共服务型的转变，公共服务被确定为政府最基本的职能之一，因此构建公共文化服务体系也成为公共服务型政府建设的重要内容。但是，作为发展中国家，我国的社会主义民主法治建设还有相当艰难的路程，就我国国情来看，公共文化服务体系建设存在很多困难，也必然有其独特的途径和模式。在目前的国情条件下，中国提出公共文化服务体系建设的理论依据到底是什么？公共文化服务体系建设究竟包括哪些内容？存在什么问题？其突破口何在？保障体系是什么？一系列的问题，摆在理论工作者、政府官员、文化事业从业人员的面前。

深圳是我国改革开放的试验场、排头兵。作为深圳的理论工作者，我们希望能够立足深圳、放眼全国、面向世界，以应用性研究，让理论与实践互动，努力为我国公共文化服务理论的深入研究提供现实的基础，也为复杂现实语境中的艰难实践提供理论的总结与指导。当然，限于水平和其他种种因素，这种努力还是初步的，粗浅的，存在许多不足之处，如对我国公共文化服务发展的历史回顾与总结，对目前发展现状分析与评估，对国外经验的介绍和借鉴等，都没能充分地展开。

构建公共文化服务体系，是全面贯彻党的十六大和十六届三中、四中和五中全会精神，加快全面推进小康社会建设的迫切要求；是全面落实科学发展观、建设和谐社会的基本内容；是检验政府执政为民的绩效和衡量人民群众实现文化权利的重要标尺，是推进我国民主法治建设的重要突破口。我们期望这些初步的研究成果可以抛砖引玉，让更多的有识之士投入到公共文化服务体系这项刚刚开始的有意义的研究工作中来。

(1)　本文是作者为《公共文化服务体系研究》一书所写的“引言”。该书为我国第一本关于公共文化服务体系研究的学术专著，出版于2006年4月（深圳报业集团出版社）。书中关于公共文化服务体系这一具有中国特色的新概念的界定、内涵分析以及相关问题研究框架的确立与展开，具有填补学术空白的意义。本书也为后来作者受文化部公共文化司委托，牵头写作我国第一本关于公共文化服务的教材：《公共文化服务概论》（北京师范大学出版社，2014年版）打下了基础。因此，虽然本文写作年代久远，部分观点不够成熟，考虑其首创意义，仍将其提供给编者。本次选编进行了少部分的修改完善，基本保持了文章的历史原貌——作者注。

(2)　如美国学者克罗伯和克拉克洪在《文化，概念和定义的批判回顾》中列举了欧美对文化的一百六十多种定义。而中国传统文化界定的“文化”一词，所含“文治教化”之意也十分的宽泛。

(3)　《辞海》1999年版。(www.xing528.com)

(4)　“public”一说是源于古希腊词汇（pubes or maturity），强调个人能够超出自身去考虑他人的利益。同时以为具备公共精神和仪式是一个人成熟并且可以参加公共事务的标志；另一说是源于古希腊词汇（Koinon），英语中“共同”（common）一词亦源于此，意为人与人之间工作、交往和相互照顾与关心的一种状态。转引自王乐夫、陈干全：《公共性：公共管理研究的基础与核心》，《社会科学》2003年第4期。

(5)　[德]哈贝马斯著，曹卫东等译：《公共领域的结构转型》，学林出版社，1999年版。

(6)　现代社会通常可以区分为三大部门：即第一部门（公共部门）——政府，是照顾大众利益的公共治理部门；第二部门（非公共部门）——企业，是应用社会资源创造经济价值的部门；第三部门（准公共部门），即凡不属于政府、企业以外的团体组织，如事业单位、社会团体、公益机构、民间组织等非政府、非营利组织都可统称第三部门或准公共部门。

(7)　李军鹏：《公共管理学》，首都经济贸易大学出版社，2005年3月，第5页。

(8)　公共服务一般可分为维护性公共服务、经济性公共服务和社会性公共服务三种。参见李军鹏：《公共服务型政府》，北京大学出版社，2004年，第5页。

(9)　李军鹏：《公共服务型政府》，第170页。

(10)　参见P₁₁③，凡不属于政府、企业以外的团体组织，如社会团体、公益机构、民间组织等非政府、非营利组织都可统称第三部门。

(11)　所谓“一臂之距”，即中央政府部门在其所接受拨款的文化艺术团体和机构之间，设置了一级作为中介的非政府的公共机构，亦即所谓“官歌”，负责向政府提供政策咨询、负责文化拨款的具体分配、协助政府制定并具体实施政策等。

(12)　西方发达国家虽然普遍采用立法、行政和司法三权分离的政治体制、但具体看，其国家政治结构形式又可以分为“中央集权制”（单一制）和“联邦制”。参见周民峰主编：《西方国家政治制度比较》，华东理工大学出版社，2001年版。

(13)　各国中央文化部门的名称或不同，但职能大致相同。如挪威、新西兰称文化事务部，英国先称国家遗产部，后改为文化新闻体育部（管辖范围有扩大），荷兰是教育文化科学部……

(14)　见[美]珍尼特·V·登哈特　罗伯特·B·登哈特：《新公共服务，服务而不是掌舵》，中国人民大学出版社，2004。

(15)　关于公民社会，各国学者提出了许多不同的定义，它们大体上可以分为两类，一类是政治学意义上的，一类是社会学意义上的。两者都把公民社会界定为民间组织，但强调的重点不同。政治学意义上的公民社会概念强调“公民性”，即公民社会主要由那些保护公民权利和公民政治参与的民间组织构成。社会学意义上的公民社会概念强调“中间性”，即公民社会是介于国家和企业之间的中间领域。

(16)　根据全球治理委员会的界定，所谓“治理”即是各种公共的或私人的机构管理其共同事务的诸多方式的总和，它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。

(17)　根据关于各国和地区文化支出占公共开支的统计，由于统计口径不一和数字不全，没有专项调查和研究，这里无法全面展开。但是，根据我们看到的资料，法国文化预算占国家财政预算的比例，1995—1999年，一直占0.95%—1%（苏旭《法国文化》，文化艺术出版社，2001），芬兰、澳大利亚、加拿大、德国、荷兰、瑞典等国也在1%左右甚至更高，韩国、我国的台湾地区也于1999和2000年立法规定文化开支不得少于公共开支的1%。这里所说的文化预算，一般不包括文化基础设施场馆等的建设和维修成本。（参见《香港人均艺术经费的国际比较》，香港艺术发展局，2000。）