联邦层面调解模式的规制协商与实践

在调解模式下，对某一规制决定怀有兴趣的团体的代表经常在一个“调解者”或“促进者”的帮助下，聚集在一起去相互阐述事实和论据并尝试达成一个关于最终结果的协议。要么积极参与讨论、要么扮演调解者角色的规制机构，然后尝试去执行大家一致同意的解决方案。在这个阶段可能会邀请公众参与，但它在很大程度上是形式上的。在联邦层面，调解模式经由“规制协商”这一概念正在被积极地贯彻执行。[19]协商式规则制定包含了所有利害关系方当事人的广泛讨论，他们以在一项拟定规则上达成一致意见为目标。[20]规制机构必须任命一个官员去召集和组织协商，同时它也能指定一个调解员去促进协议的达成。[21]协商的基础性规则由参与者在程序开始时确立。然后参与协商的人开始会面，直到他们达成了协议，或者直到他们确认他们不会达成协议，或者直到一个预先已经确定的截止日期。取决于参与协商的人着手从事他们工作的热情程度如何，整个程序可能会花费6个月至1年。[22]行政会议于是推荐使用这些程序从而使规制协商便利化。[23]

行政会议早期曾作出将协商式规则制定视作是在高度参与化背景下促进争议解决的工具的乐观评价，这种评价假定了大多数利益团体真诚地接受联邦规制机构进行风险规制的正当性以及他们愿意在现有的法律和行政框架内进行工作。除了一些例外，这些假定无疑适用于大多数公司、贸易协会、大学以及全国性公共利益团体。当协商取得成功时，规制机构就能够正式颁布已花费大量金钱和时间的拟定规则。协商式规则制定的其他优点还包括：诉讼的避免，更精确辨别当事人所真正关切问题的可能性（因为他们不会参与到发生在诉讼中的立场表明），区分当事人对不同问题关切程度的机会，以及所颁布规则享有的正当性，因为它是规制机构和当事人的共同产物。[24]

然而，一些人认为，即使在全国层面，调解模式也可能不是非常有效。比如，有人认为对于调解模式在OSHA的有效运作而言，管理层和劳动者之间有着太多的不信任。另外有些人指出除非当事人相信如果他们没有协商达成一项协议但某一决定仍然会作出，否则协商式规则制定是不会成功的。大多数人同意哈特的观点：调解模式会取得成功的最大可能性，[25]当①每一方当事人都有权对一项悬而未决决定的结果施加影响；②当事人的数量是足够的少，协商从而能够有效进行；③问题已是足够“成熟”，当事人准备去决定它们；④有足够的压力去推动事情的解决，因为否则规制机构也仍然会解决事情；⑤当事人可以从协商中获取某些东西；⑥那些阻碍对最终结果达成协商一致的当事人之间并不存在着根本价值的冲突；⑦有足够数量的竞争性议题存在，因此当事人之间的讨价还价还是可能的；⑧争议的解决取决于并无客观性解决方法的政策决定；以及⑨协商的框架包含了有效执行在协商期间所作出决定的方法。

有时更具对抗性的争议发生在地方层面，调解模式可能更难以付诸实施，因为（在地方层面）激情更容易高涨以及许多团体缺乏长远目标。调解模式的程序已经被编入《德克萨斯州固体废物处理法》（Texas Solid Waste Disposal Act），甚至在《德克萨斯州行政法典》（Texas Administrative Code）中被进一步作了界定。法律鼓励任何申请固体废物处理许可的申请者去与当地居民达成协议并去辨别当地居民所关心的问题。[26]随后通过组成一个当地的审查委员会，由它与申请者进行接触并表达社区居民的关切。然后，该委员会尝试去解决技术性和非技术性的争论问题。

在他们90天的任期内，审查委员会与开发者代表中的两位进行会面。[27]申请者在委员会会议上有代表。申请者有义务去授予一个人以一定的权力。[28]在所有的会议上，申请者也会考虑准备一个技术顾问和另一个代表，但他们并不是代理人。[29]在90天将结束时，当地的审查委员会会准备一份详细描述已解决问题和待解决问题的报告。该报告随后连同许可申请一起提交给相关的州规制机构。[30]审查委员会报告必须区分哪些问题已经解决，哪些问题还尚待解决。从本质上说，它是一个发现事实的报告，其可能对社区和考虑申请的技术性价值的规制机构都有用处。[31]然而，基斯通中心（Keystone Center）已经提议、德克萨斯州大学自然资源学院也已经采纳了一项被规定在德克萨斯州法律里的调解程序，该程序旨在去引导解决有关设置有害废物处理设施的地方性争议。基斯通程序（Keystone process）是谋求建造固体废物处理设施的开发商，为缓和公众的反对意见而可能与当地社区代表进行协商的一种方法。[32]一个“特定领域”的委员会负责审查并可能修改开发商的申请，但是它无权提出一个替代建议。[33]恰恰相反，该委员会是“协助许可申请者和公众去辨别双方在设置对环境无不良影响的有害废物处理设施方面所共同关心的问题。”[34]

基斯通程序的核心是一个推进申请者和公众之间进行对话的理念。[35]委员会的最终目标是准备一份详尽描述公民所关心问题以及申请者处理这些问题的方法的报告。[36]通过在程序早期与公众的共事，该委员会能够减少有关地方工程错误信息的可能性。而由于错误信息的存在，对工程的风险认知会非常高。[37](www.xing528.com)

基斯通程序已经至少在两个场合得到检验。在1985年，墨西哥湾沿岸垃圾处理管理局建议在德克萨斯城既有的垃圾填埋场和污水处理站里建造一个焚化炉。德克萨斯城的委员会作为社区与开发商之间的沟通桥梁表现得相当好。在总共提出的24个问题中，申请者令人满意地解决了17个，剩余7个则留待解决。然而，所选地址的适当性并不是委员会处理的问题。[38]

据一个参与者所言，基斯通程序在三个方面取得了成功：第一，超过一半的问题通过该程序而得以解决。[39]第二，参与者的态度发生了变化：一项调查显示，在程序结束后，委员会的成员对申请者变得非常信任。同时针对国外废弃物相应增加而运输工具设施不断减少的态度也在发生转换。第三，参与者指出他们对该程序非常满意。[40]

但是，该项目在实现减少对冗长听证会的需求这一最终目标上并没有成功。有关设施建造的漫长听证会是不可避免的。

基斯通程序在德克萨斯州适用的第二个项目涉及一个工业企业想在东德克萨斯建造一个污水管理设施的秘密申请。开发商与基斯通中心直接订立合同，由该中心去推进公众参与并提供必要的文书服务帮助。[41]根据合同约定，基斯通中心负责培训指定的成员。不幸的是，市政官员对该项目一无所知，直到当地一家报纸已经泄露它的存在，他们也仍然不知道Texstar[42]管理人员或基斯通中心的成员。不足为奇，这也影响了当地政府对基斯通程序的态度。尽管一些情绪得到缓解，但是当Texstar拒绝给予委员会对服务商选择的排他性控制时，委员会最终解散。[43]

在全国层面，调解模式试图在竞争性团体所指定的见多识广的代表之间促进妥协。该模式推动了信息的流通，但是它的主要目的是促进非科学的对话。调解模式承认，很少有重要问题会通过技术性专业知识而得以解决，绝大多数问题需要政治上的妥协。在地方层面，调解模式必须培育并推动形成一种政治生态的共识。比如，基斯通程序的最主要目标之一就是引导地方上的活跃分子们去关注固体废物处理设施的危险。然而，Texstar的经历表明，建立信任是地方层面的调解模式一个特别重要的功能。人们拒绝以他们被视为偏颇来源的方式而“被教育”。