公众参与行政预算编制的研究

参与型预算编制（PB）是一个通过公民陈述他们对城市改善的要求和优先考虑的事项而实现的过程，通过自治市作出的预算分配的讨论和协商而实现的影响。最初的实践发生在1989年的阿雷格里港，一个在巴西南部拥有1.3万居民的城市。从那时起，在阿雷格里港运作的公共福利的预算分配仅仅在公共代表推荐和城市委员会批准以后才能作出。[10]

参与型预算编制包含三个平行的会议分支：邻居集会；“主题”集会；全市范围内各类协调会议代表的会议；这些会议在全年内持续进行。

第一种会议去讨论那些为了通常的部门责任而在城市的地区或邻居间的资金分配，比如水源供给和污水处理、街道铺设、公园和学校。以地区为基础的会议在公共场所以“大集会”形式开始，包括工会中心、体育馆、教堂、俱乐部甚至马戏团帐篷。

市政府的上年度“账目陈述”标志着每年事件的开始。政府也陈述着今年的投资计划，该计划由上年度的会议所决定。于是针对下一年的讨论开始了。讨论会持续9个月，每个地区都会提出两套排序，一套是针对地区内的要求（比如铺路、学校建设、输水管线等），另一套是针对会影响整个城市的努力（比如清洁海难）。公共讨论决定着在不同地区间分配投资预算的标准。这些标准可以是人口、财产指数、短缺度的衡量（如铺路的缺乏和学校的缺乏）、分配的优先权等等。

去发起关于每个地区优先权的讨论，行政部门必须与人民分享经济和财政状况。在建立行政部门和公民之间的联系时，大众的要求不能超过自治市行政部门的财政资源，这点是明确清晰的。

公共代表会通过地区层面的选举来产生。代表的选择会明显地受到他们在邻居会议中参与的关系和质量、他们对当地问题和要求的陈述以及他们在当地的形象等方面的影响。

PB已经提供了一个平台，穷人从中可以提出他们的要求，可以知道在上年度承诺给他们的工作的状况。参与型预算编制因此也代表了一种“顾客主义”文化的转向，该文化容易导致仅服务社会中被选定的少数。

近来，巴西5561个自治市中的140个（大约2.5%）已经启动PB。这些年，经过PB而分配的资源不断增长。然而，PB拨款在不同城市间差异也很大。

[1]本文作者为多明戈·帕瓦-德-阿尔梅达，法国国家参事院研究室比较法处研究员。本文是作者提交给2010年10月中国政法大学法治政府研究院主办的“公众参与法律问题国际研讨会”会议论文。

[2]巴西宪法第18条规定：“巴西联邦共和国的政治和行政组织由联邦、州、联邦地区和自治市组成，它们都如宪法所规定的那样是自治的。”(www.xing528.com)

[3]巴西宪法第29条规定：“自治市必须受组织法支配，在两次议会审读会中投票，这两次审读会的间隔至少是10天，并由自治市议会的三分之二多数确认。遵守着宪法所确立的原则，自治市议会必须将它公布在各自州的宪法和以下的命令中：我，作为通过在全国范围内同时举行的直接选举而产生的拥有四年任期的市长、副市长和政务委员……”。

[4]CONAMA's Regulation n.9/1987，第2条规定：当被认为是必要的或者由一个非政府组织、检察官、50个以上人提出要求的时候，环境部门会推动一个公共集会：①环境部门在当地舆论媒体上宣布相关要求或请求会在45天之内得到满足。②没有履行义务而颁发的许可，因此是无效的。③由执照许可机构对申请者作出召集或者通过在新闻媒体上公布集会的召集。④公共集会应该在便利及可到达的地方举行。⑤由于地理或技术原因（问题的复杂性），可能需要召开针对同一环境影响评价程序的多个公共集会。第3条规定：公共集会通过执照许可机构官员解释工程以及与参与者进行讨论的方式进行。第4条规定：在会议结束时，必须要作出一个简短的报告……第5条规定：在决定是否批准该工程时，执照许可机构必须将环境影响评价的报告及其附录纳入考虑。

[5]District Federal Law n°4.285/2008，第29条规定：“在决定作出之前，法律起草和提议、规章以及影响公共事业提供者和消费者的决定必须受制于公共咨询。①公共咨询的时期从在联邦地区的官方公报上或机构网站上公布后五天开始，公共它持续至少15天。②一项命令必须描述在公共咨询上须遵守的程序和标准。③ADASA在咨询开始时，在其网站上公布所有的被用来处理提议的研究、技术报告、数据和信息。④成立三年以上的以保护水消费者权利为目标的非政府组织可以提名三个专家去监督过程和提出建议。⑤在公共咨询中的参与提供了一个从ADASA获取一个理性回复的权利，它对于所有实质平等的诉求来说都是一样的。⑥最后的报告及其附录会以摘要的形式在联邦地区的官方公报上发布，同时它们在ADASA的网站上也是完全容易得到的；它们必须被纳入到机构决定作出的考虑中去。”

[6]残疾人城镇委员会、社会服务城镇委员会、教育城镇委员会、电脑城市委员会、毒品和酒公共政策城镇委员会、健康城镇委员会、圣保罗食品和营养安全城镇委员会、旅游业城镇委员会、环境与可持续发展城镇委员会、儿童和青少年权利城镇委员会、老年人委员会。

[7]São Paulo Law n°14.887/2009，Article 34。

[8]参见Council of Cities'2006 Report。

[9]每一个委员会必须通过州法、自治市法律以及特殊的案例来予以组织化……它们必须“在事件的15天之前，分配所有涉及社区参与活动的物质，因此允许一个更好的实体代表的参与；为了与一些社会人员参与的协商顺利实现，需要将晚上时间和周末作为优先考虑。”

[10]尽管有高的预期寿命和识字率，阿雷格里港有三分之一的城市人口居住在城市郊区的隔离的贫民窟，他们缺少获得如纯净饮用水、公共卫生、医疗设施和学校等公共设施的机会。参与型预算编制由三个市长首创和支持，他们由工人党所领导的联盟选举产生。