揭示政治文化转变与公民角色加强的替代性路径

正如在GIRALDES和IMPERATORI在1993年所写的一本有关葡萄牙卫生政策发展的书中所陈述的那样：“没有计划的政策要优于没有政策的计划。”由于某种原因，在涉及公民参与公共政策的问题时，我们所集中分析的这两个国家都存在严重地在冒肥大的规范化程序的风险，它们在1985年正常加入到欧盟的轨道后并没有为真实的和有效的实验保留空间。但幸运的是，地方权力机构在通过对具体制度的创造和持续变革去促进参与的创新方面所扮演的强大角色成功避免了这样一种风险，尤其在过去十年，它们建立了与中央层面的宪法原则和规定之间的直接联系。

今天，在构成伊比利亚半岛的两个主要国家里，法律在所有与民主参与主题相关的科学与知识领域里无疑正拥有一个非常重要的地位。如果法律体制作为社会自我规制和社会冲突化解的人类建造，它可以也应该成为在以法治为基础的民主国家里去推进越来越多和越来越好的社会参与的方式之一，那么葡萄牙和西班牙就有了一个良好的起点。但是履行葡萄牙宪法第2条所规定的规则（该规则是真实的参与式民主的具体化，而参与式民主又是以法治为基础的社会国家的实体化）和西班牙宪法第1条的相似规定并不是简单遵循一系列从国家以下的规范移动到地方性规则的规范制定的线性过程。事实上，为了实现这些目标，国家自身和立法程序都必须经历持续性的自我民主化的路径，而自我民主化需要在接下来的几十年进一步推进。自我民主化仅仅可能是“循环的程序”，它涉及政治文化和公民文化的结构性变化，它能够通过具体的地方层面、区域层面甚至国家层面的实验去将这些变化“喂养”进法律框架，而这些实验能够显示出真实的参与式方法在工程和政策的构造方面的积极作用。

正如在葡萄牙和西班牙所观察到的那样，仅仅将社会参与书写在规范体系里并不能保证一个国家公共政策的有效民主化。这意味着立法程序（规范的产生）、执行行为（规范的遵循）和司法体制（对规范遵循行为的控制）应该比那些决定公民参与应该怎样被影响的行为做得更多，但是它们也应该成为获取公民参与的途径。从这个角度说，以法治为基础的国家应该成为社会所期望的社会变迁的原动力。葡萄牙和西班牙愿意去促进这样一种范式的变化吗？它们是否富于激情和热情去回应这些在这两个国家的地方权力机构层面不断被开展的实验？

然而无可置疑的是，在这两个国家里，规范文本正在不断创造更多的参与事例，在许多情形下规范文本也在约束着一些公共政策对大众意愿的实现。这个过程，尽管在有效的参与实践方面还不充分，但是对于民主的加强和扩展却是有非常重要的。通过确认那些促进西班牙和葡萄牙法律体系中民主参与的司法规范，我们可以断言：存在着一些反映了席卷一些国家的二次民主化过程趋势的重要宪法规范，以及在一些情形下伴随着欧盟法律和指令的趋势。这些宪法规定（它们在葡萄牙已经通过宪法修正案而得以加强）标志着一个参与式民主化的过程，参与式民主化尤其反映在一些主题领域，比如城市和环境规划。但是在具有纲领性的宪法领域、有关参与主题的宪法以下层面的普通法律和政治文化之间的一个明显不足仍然存在，其要求在未来为了更多具有创新性的和有效的变革而提供刺激和鼓励。事实上，如果在过去由专制政体向民主的变迁可以清晰地转化进葡萄牙和西班牙政治行政的更大民主化过程，那么它就并不会伴随着一个真实的公民参与公共事务的过程。今天，一些暗含有对新的治理形式予以采纳的更为民主和透明的程序，代表了一个清晰的范式转变——从公共福利主义的范式转向在公共事务管理过程中共同负责的范式。这个转变一方面代表了公民和民选官员对新的政治文化的采纳，另一方面也要求对支撑葡萄牙和西班牙分权过程开始的政治机构设计的进一步重新考量。从这个角度而言，这是一个非常温和平静的变革。(www.xing528.com)

按照这个观点，我们必须观察并强调一些公民参与实验的出现，无论它们是在地方层面（比如青年协会的例子）还是在国际上的良好实践在不同地方背景下的传播层面（比如《21世纪议程》和参与式预算的例子），尽管它们不是由法律所规定，但是它们符合这两个伊比利亚半岛国家的宪法框架。在西班牙，在地方层面开展的参与式制度实验的自我规制趋势与稀少的市/省机构的立法自治是同时发生的，其目的是通过共识的建立、社会张力的“疏导”以及地方政治冲突进入到可能的“分享式”解决方法来扩大它们的政治干预领域。这些在葡萄牙和西班牙地方层面出现的“自愿式”实验的效果可以给予我们以欣慰：一些直到今天仍在与缺乏牢固的参与社会运动的文化作斗争的事物看起来正在这两个国家中发生变化——尤其是在葡萄牙，它以集权主义传统为特征，它正在导向将分权化程序和自治市的机构设计不缺少公民参与作为一项基本原则。因此，在未来以下事实是可预见的：有关国家组织的重新设计会发生，它会将公民文化和行政文化所发生的变化考虑在内，并因此实现给这两个伊比利亚国家宪法带来启蒙的传播参与这一宪法原则。

值得强调的是，在葡萄牙和西班牙也包括在世界其他地方作为特征存在的相关最近现象是一种“反应性效果”，尽管这种效果仍然是“胆怯的”，但是它对基本的法律框架有反作用，并趋向于接受一些由地方参与实验的效果所建议的变革。葡萄牙的青年委员会例子很好地说明了这个趋势，也包括城市规划、卫生、环境政策等其他部门。一些因素影响了这样一种发展，包括与普通的商品和公共服务相联系的商品化、外包和私有化等基本趋势的不可预测的效果，这些在过去十年严重打击了这两个国家，并构成了一个不断加强的现象，特别是由于这两个国家在面对公共债务危机时所承诺的义务。对这些现象的回应看起来揭示了一个替代性路径，该路径将它的性质集中于加强公民在公共政策决定中的角色。在西班牙，在水和水道测量盆地的管理领域内已经出现了一些参与程序，这个例子可以很好地说明这样一种变革。同时在葡萄牙，地方服务的商品化过程仍然处于开始阶段，但我们观察到了一种创立新的公共企业和机构的趋势，这些企业和机构的管理体制是将参与机制和途径不断内在化。这种趋势也因此为新的重要的参与式试验开辟了空间，尽管这些实验在主题上是碎片化的以及在地理上是地方化的。在这种情形下，一种在地方的政治意愿与欧盟的指令之间的汇合看起来就出现了，它以对顾客和消费者权利的不断关注为基础，并超越了对决策民主化和公共资源的社会重新分配的真实兴趣。这个方案（它被Evelina Dagnino描绘成参与式民主替代方式和新自由主义政治之间的“反常汇合”）很好地说明了参与程序“性质”的潜在变革过程，它将它的重点更多地放在国家所提供服务的“顾客”上，而不是作为政治主体的“公民”上。