西班牙地方参与程序的图景：公众参与法律问题研究

在20世纪90年代中期，西班牙地方权力机构在地方或省级层面的城镇和环境规划领域开始了一系列新的公众参与程序。尽管这些程序的结果不同，但它们都满足了在不同机构之间和在不同社会与经济代理人之间进行协调的需求；同时，这些程序也都或多或少重点地趋向于通过参与机制的方式将公民（组织化或未经组织化的）吸收进来。

在西班牙，人口超过10万的城市中大约有60%已经在2005年开始了战略规划程序，人口超过20万的城市中已有超过70%在实施该程序。对于《21世纪议程》项目，最大城市中大约有90%已经在2005年部分或全部地实施它们。如果我们从西班牙的地方现实层面去观察这些基本程序时，在这些地方各自实现了不同的目标，那么我们会趋向于认为：除非城市规划能够让公民参与，否则它就是毫无意义的；同时城市规划也常常会引发其他相关问题的协商程序，而这些问题对于地方权力机构的发展而言属于次重要性问题（AGUADO，BARRUTIA and MIGUEL，2007）。

由于战略规划程序缺乏与政治管理的公共相关性以及它们有时在迎合广泛参与方面的能力不足，因此这些程序的效果仍然是确定的，尽管它是工程的脊梁。然而，这些实践也揭示了推动全方位公众参与的方案意愿，正是根据该意愿，其他有着更好政治平衡的实践已经在最近几年蓬勃发展。这些实践中间有公民评审委员会程序（最主要在Basque和Catalonia地区）和参与式预算程序（最主要在Andalusia和Catalonia地区），在Basque地区，公民评审委员会由通常从当地居民中随机挑选出的25个参与者组成，他们讨论地方问题并作出解决问题的决定。这些情况多涉及城市问题（SUBIRATS，2007）。

另一方面，参与式预算（PB）实践并不是通过社会公众“代表”的理念得以激发，而是正如在葡萄牙所发生的，它们是通过召开以讨论和按优先顺序处理市政支出为目的的公共会议的方式而发动所有公民参与。在这两种情形下，未经组织化的公民的参与是目标之一。它们最近的发展表明了在西班牙地方层面上的参与的进化是如何显示出以更大的范围将新的参与机制纳入的趋势。考虑到与公民共同决定的事项的合适执行对于通过具体有效性推动的满意度扩展而扩大参与的影响而言是至关重要的，大多数西班牙的参与式预算程序（范围从诸如Seville的大城市到如Figaró这样的少于1000个居民的乡村）正以一种中心的角色致力于集体决定执行的反馈和控制程序。与葡萄牙不同，西班牙60多个参与式预算的大多数选择去拥有严格的规则以保证参与程序和所有公民平等获得参与。这些规则通常包含在自治的文件中，这些文件是同公民共同起草并根据它们的发展进行年度审查和修订（Sintomer and Ganuza，2011）。这种弹性允许了对时间的重要关注：比如2009年底在Andalusia的首府，对参与式预算管理文件的集体修订允许儿童也参与到对预算建议的投票，将最低投票年龄降低到10岁，目的是想强调青年一代是如何代表公民群体的重要部分以及他们有能力为了城市的福祉表达重要和成熟的政策。毫无疑问，在这个事例中，一个独立的“为了儿童和青少年的参与式预算”的先前5年试验加强了现在的变革，它表明了政策建议所达到的高水平的协商质量来自于青年公民。(www.xing528.com)

在西班牙，在地方层面的参与和公民参与新机制的出现构成了行政现代化历史进程的一部分，在这一进程中效率和参与之间的联系被高度强调。通过一种策略性方式（如德国，法国或英国所采取的）或者一种弱组织化的方式，西班牙的地方行政机构提出了一种政治变革程序，在其中公民占据了核心地位。事实上，他们知道高效的管理离不开公民对设计、决策和执行的参与。从法律上讲，这种动力得到了公民参与这种宪法权利的支持，尽管，正如我们之前所看到的，具体的适用规则还很少建立。这为一系列程序和机制留出了空间，尽管它们仍然是“脆弱的”并严格依赖于政治意愿。在一些情况下，如在Malaga和Barcelona省，市级以上的公共机构决定支持市在参与机制方面的实验，为网络的或技术化的互动提供空间，甚至为那些保障地方实验的培训、共同资助和专家协助者提供特殊的工作人员。然而，参与式预算仍然是一种在西班牙和葡萄牙法律体系中缺少法律规定的精细的公民参与机制，它与宪法的指导原则相适应并成为一个日益广泛和成熟的实践，它使得积极公民身份的高度教育和形成价值成为必要。

我们在公民参与机制进化过程中所能够追溯的变化，使得我们可以去思考那意欲将公民充分纳入其中的合法化过程中的进化。从行政管理的角度看，比如西班牙的地方权力机构联合会（FEMP）检测到了地方行政管理机构给予协会的财政支持在不断增加。在1994年，只有46%的居民人口超过10 000的地方权力机构给予了集体性组织以财政支持，然而在2000年，这一数字已上升到了63%。在这些年里，居民超过10 000人的地方权力机构用于发展公民参与的具体预算增长了约25%（FEMP，2001年），这反映了行政管理部门如何一般地看待和促进参与。在西班牙，这种促进参与的做法优先于公民评审委员会和参与式预算的建立，这也表明为了处理城市规划需要更为广泛的公民参与。

考虑到西班牙城市的数目众多，虽然参与的机制并不普及（在全国范围内，参与式机制的分布并不具有均匀性），但是当公共方案在不断扩展以及参与正在成为公共管理的必需时，参与式机制出现了。今天，在地方权力机构联合会内部（它的主席是哥塔菲市长，这个城市是一个有着多年参与式预算实践和大量创新的与公民进行对话的信息通讯技术工具的自治市），对参与式预算感兴趣的行政管理人员特别小组也已经被建立了。由于某种原因，在创新性参与实验之间的网络看起来正成为一个广泛的需求，其独立于正式机构的官方首创实践之外。一个很好的例子来自于西班牙参与式预算国家网络，它是在2007年由一些市、非政府组织以及那些对通过清晰的政治承诺宣言[54]去推动西班牙的参与式预算实验感兴趣社会运动组织所资助成立的非正式平台。