葡萄牙地方参与法律问题的调查结果

葡萄牙在过去的十年里，一些社会对话和建立共识的相关实践已经在教育、健康、体育、城市规划以及环境等领域出现（RIBEIRO，2007）。比如在市政规划领域内，获取中央政府的组织资金是必要的，《教育和体育宪章》的发展构成了履行那些在这些领域里活动的有组织团体所开展的丰富协商的重要时刻。

伴随着1992年联合国在里约热内卢组织召开的全球峰会，《地方21世纪议程》就像已经在世界许多其他国家发生的那样传播到了葡萄牙，它寻求在市一级建立由社会和与地方行政机构联合区界定和评估的可持续发展战略。根据由波尔图天主教大学环境研究小组所进行的全国范围内的研究（GEA，2010），现今，葡萄牙共有139个《21世纪议程》程序（118个在市级和21个在县级）在实施。即使地方参与程度并不总是一样的高，但是它们潜在地包括了全国42%的人口。大多数程序仅仅是协商性的，因此成为依附于给定部门的“部门性政策”，它们不能聚集到足够的有关行动计划实施决定的横向度。但是，存在着如葡萄牙第四富裕城市——卡斯卡伊斯的例子，在那里协商程序产生了加强履行的规则，《21世纪议程》的实施不是完全由重要的政治家（如副市长）掌控；相反，为了教育公务员对参与的认识，内部培训项目被付诸实施，因此扩展了超越当前政治性立法机关的持续性。

鉴于葡萄牙学生组织所扮演的历史和文化角色，国家青年委员会（NYC）也值得一提。国家青年委员会创建于1985年，其包含了国内多个青年组织。尽管在其成立后的20多年里，它都未被合法承认，但它构成了公共生活参与实验的一个可以作为例证的例子，该公共生活参与实验目前在国家里正享受不断增长的相关性。今天，国家青年委员会形成了在国家层面上代表青年组织的平台，覆盖了文化的、环境的和忏悔的青年组织（也包括童子军、政党、学生和工会）等最多元的表达。国家青年委员会的使命是促进国内的各委员会和国外青年组织和政治权力之间的对话和交流，维护葡萄牙青年人的利益。[51]国家青年委员会及其成员的行动的主要关注点是：团体活动和青年参与；教育；就业和社会问题；环境和生活质量以及国际关系。这些属于青年的积极民主参与被具体化的行动领域。

国家层面的葡萄牙青年首创实践已经导致了长达20年在地方层面的自我管理实验，它由于一部尝试建立一个加强市级自我管理实验的法律框架的Law n°1/2006在国家层面的实施而达到顶点。通过这项法律，葡萄牙青年取得了直接参与国家政治生活的权利和获取以涉及青年政策支出的公共管理实验的发展为目标的公共资源的权利。这一发展很大程度上是源于一群在2009年初支持Law n°8/2009的社会党青年党员在社会党（在过去的六年内在葡萄牙执政）内部所发起的斗争。Law n°8/2009提升并加强了市级青年委员会的机构和资金。

一些市级青年委员会（如Trofa市，Lisbon市和São Bras de Alportel市）[52]今天正在通过以促进在学校和青年协会的公民参与为目的的青年参与式预算实践来加强这些实验的激进主义。后者在自2002年葡萄牙已经发展的广大现象范围内代表了一种特殊的模式。

今天，我们也许可以通过2009年Y.Cabannes主编的《联合国人居署手册》一书中所使用的术语来将参与式预算定义为“一种人们借以决定或致力于决策至少是部分公共资源命运的机制或程序”。或者，用U.De Souza的话说，参与式预算是“把直接民主和参与式民主结合起来”的“一种直接的、自愿的和普遍民主的过程”，在这个过程中“人们可以讨论和决定预算和公共政策”（Genro/De Souza，1997）。自20世纪90年代在波多黎各和巴西出现以来，参与式预算的概念经历了广泛的国际传播和在已被采纳的国家里的程序性适应过程。在有关参与得以良好实践的领域，参与式预算概念目前已经得到许多国际组织的支持和推动。

今天，在欧盟的政治版图内，参与式预算“既非边缘化的实践，甚或完全的逆流，也非一种代表普遍进步的先进守护者的先锋”（Sintomer and Allegretti，2009）。在2008年，葡萄牙（Allegretti/Dias，2009）有超过20个市或市以下层级的试验，这既包括重要的城市如Lisbon市、Aveiro市和Braga市，以及其他的尤其是位于中部和东南部那些比首都城市人口密度更大的区域（Odivelas市，Alcochete市，Palmela市和Sesimbra市）的行政机构。今天，超过34个参与式预算实验仍然在这个国家持续，11个是在县级层面（Sintomer and Allegretti，2011）。这些试验绝大部分是由年轻的市长在其第一个任期内，为了寻求能够重建日趋冷漠的公民的信任这样一种“更加辨证方式”的治理而引入的。而公民的政治冷漠这可以通过低投票率得以说明。在葡萄牙，即使参与机制和社会运动（其对这个充满活力的未来是至关重要的）之间的连接问题仍未得到解决，但是相对其他首创实践，参与式预算已经代表了一种更令人感兴趣的和更加范式化的机制，因为它能够解决复杂的经济金融问题，该问题给世界带来了政治决策以及与自治社会组织领域紧密相连的事业单位技术组织。参与式预算并非以“唯一的”和整体的模式出现，相反，它们配备了带有不同动机、目标和组织形式的多元化参与程序。(www.xing528.com)

直到今天，葡萄牙绝大多数的参与式预算试验仍是咨询性质的，对应的是一系列执行机构和公民之间的会议，它们通常在每年的最后三个月举行。除了公开会议，很多试验也引入了网络或书面形式的参与式调查。在这方面，值得强调的是Odivelas和里斯本的经验：Odivelas第一年就把数字化手段和现场辩论结合在一起，里斯本在2008年单独通过网络的发展采纳了一个具有法律约束力的参与式预算。Santa Leocádia do Geraz do Lima的实践激发了一些富于令人感兴趣的创新，那就是参与式预算委员会和“大篷车优先制度”的创立。参与式预算委员会是由所有县域组织共同体的各种民选代表组成，这些组织共同体对包含于市级财政的投资享有投票和决定的权力。“大篷车优先制度”对应着公民投票优先权之前的整个参与过程的一个阶段，在这个阶段，大众的代表（参与者选举出的发言人）实地考察所有被指令去主持公民建议的地方，这样他们就能够比较每个社区的需求，也减少了很多居民对于他们的区域的忽视。

葡萄牙的每个试验都赋予公民个人参与的权利，尽管一些地方（像Braga的北部城市）考虑到了地方集体组织的代表制度。这是一个很重要的方面，当到了地方组织过度依赖于市政当局的财政和后勤支持以及一些政党的插手也是众所周知的程度时。从这个角度看，参与式预算部分象征了回归个体角色的理念，而这一理念被代议制民主制度的逻辑所抛弃。在代议制民主的背景下社会和政治的相关性通常归属于集体的行动者。

在葡萄牙，绝大多数的参与式预算位于“市长支持办公室”，这也揭示了该程序所代表的政治影响力。这意味着这些措施由市长的机要人员给予技术上和政治上的指导。根据葡萄牙参与式预算的第一次全国调查数据，超过70%的试验是在没有参与式预算对特定的部门或服务负责的情况下进行的。包含更多要素且更为复杂的参与式预算包含了更强烈的政治风险，它趋向于产生创建行政工作组的内在必要性。经过几年的实践后，Palmela市朝那个方向前进，它已经选择在市办公室的基本结构下去创立了一个得到合法承认的组织机构，该组织机构负责去协调和促进各种参与程序。Lisbon市和Trofa市也整合了项目组，它集合了来自市不同机构的技术人员；而在Odivelas市和Aveiro市，参与式预算在财政部门范围内出现，这彰显了对参与式预算成为提高预算效率和效力工具可能性的关注。其他城市已建立了实质上由财政部门技术人员组成的内部工作组去开始整合一个最初的参与式预算模型内部草案，该草案将提交给民选官员用于政治决策。

对设计那些带有更强组织性严格特征的程序感兴趣的城市寻求有关该话题的培训或者访问参观其他的实验，以便提高它们技术人员和政治人员的技能并改进它们自身参与式预算的履行。绝大部分参与式预算都有一个高度“进化的”和“增加的”特征以及每年都在完善它们自己的组织，这并非偶然。在2008年和2009年之间，一些研究中心、非政府组织和城市共同推动了“葡萄牙参与式预算”项目（www.op-portugal.org）。该项目对超过400名的技术人员、管理人员和市民进行了有关参与式预算改进技术的培训，它也获取了欧盟的资金以及良好实践的表彰。

至于“参与式预算”的法律或规范框架，葡萄牙在过去的几年并没有太大改变。这些机制仍然是很脆弱的，因为它们仍要完全依赖于民选官员开启有关预算的公开讨论的政治意愿。规章或程序规则的创立与试验自身的强力涌现存在着些许联系。那就是，有约束力的参与式预算（它属于市民并不仅仅被咨询，而且可以选择优先由市政机构或委员会资助的类型，）已经不断迈向了为它们的职能框架创立规章和规范。尽管在葡萄牙没有一个参与式预算试验使自我规制成为必要（这与西班牙的大多数例子形成了对比），但是有40%的试验已经开始通过内部规章（如Alcochete市）或涉及原则的宪章（如Lisbon市）去形成一定程度的正式化。

在一些试验中，例如在Odivelas市、Lisbon市、Sesimbra市和São Brás de Alportel市，程序的结果也就是在参与式预算范围内获批准的工程和项目的公开是通过互联网或公开会议而履行的。[53]这种在责任方面的细化引出了参与式预算程序的概念作为两种参与过程的动力：第一个致力于辩论和预算的预测；第二个致力于优先权的执行。就参与和民主的监督而言，公民在这两个领域都扮演着重要的角色。如Palmela和Alcochete等城市已经建立了“监察委员会”（由公民和来自反对党的政治家组成）去确保对程序发展的民主控制。