空间规划与环境参与机制研究成果

无论在葡萄牙还是在西班牙——正如在描述有关参与的主要宪法规定时所提到的——公民参与主题的影响能够通过在诸多政策领域的特殊发生率而得以观察。这样一些政策，由于它们自身的天然复杂性以及作为必然涉及所有层级政府并影响所有公民和社会组织的主题，属于其发展受到更丰富民主青睐的政策。然而，在大多数情况下（比如发生在健康、教育、交通、消费者保护以及经济发展等领域），这样一种当务之急基于诸如家长团体、企业或专业性组织、用户联盟等“代表”协会的角色，被翻译成细小“委员会组织”的创造。在另外一些领域，比如城市规划或环境管理，个人参与看起来已经与社区团体或经济组织的角色的承认得到了更好地平衡。后者的范围构成了欧盟指令在设置“程序”和构造“装置”方面变得日益强大的领域，而它们能够将参与的命令（BLONDIAUX and SINTOMER，2002）转化进规制和行政体制。由于这些属于拥有更高发生率的规范的领域，该部门将主要关注社会参与和空间规划、环境事项之间的结合，它主要通过咨询类机制而发生，以个人权利为基础，其决定着执行的程序规则和增进信息权的深入措施。

正如我们将在下面段落所观察到的那样，西班牙和葡萄牙过去几十年所批准的规范主要促进了公共信息、咨询以及在一些社会部门之间的发展工程或环境影响的讨论，这些社会部门包括：一般的公共管理部门、企业、科技共同体、科技官员和行政官员、非政府组织以及地方协会组织。当个体公民并不受到决策直接影响或他们在所提议的计划或工程中并没有具体的直接利益时，他们的角色看起来仍然更多地处在“遮挡”之下。

1.葡萄牙框架。

在葡萄牙，空间和城市规划政策的基础（受Law n°48/98所调整并由Executive Law n°380/99[41]所补充）确立了空间规划管理的司法体制。Executive Law n°380/99的序言中明确规定了利益团体参与原则，该原则由1997年宪法修正案[42]所确立，适用于空间规划政策的制定和干预以及公告方面。决定、设计、修改过程必须通过媒体公开，连同所有细节要素提交公众讨论。媒体如何必须参加这样一个讨论并没有得以解释。Executive Law n°380/99第5条确立了有利害关系的当事人基于相关目的而创设的信息系统去获取有关空间规划政策的制定、批准、监督、实施和评价等相关信息的权利。它同样确立了任何有利害关系的当事人获取有关行政程序详细信息的权利。这样一种个人权利通过第6条得以补充，它规定公民和那些代表经济的、社会的、文化的和环境的利益的组织在空间规划政策的制定、修改、监督、实施和评价过程中的参与权利。政策的制定为公民和行政组织之间的直接和个人化的对话渠道给予特权，当多元化的参与者碰面时，它几乎不建造“讨论的格式化空间”。事实上，参与应该通过建议和清晰请求的表达，以及在批准以前的公共讨论阶段的干预来发生。相关公共机关必须遵守回应、提出建议并对清晰要求作出有根据答复的义务。第77条支持在涉及城市议会《城市空间秩序计划》制定中参与的权利，确立了公众咨询时期和公共讨论的程序和期限，但是它并没有实质改变所设想的对话渠道的方式。事实上，该规定通过规定在不少于30天的期间里公开所有信息的方式，从而迈向了社会参与执行程序。该措施服务于保障公民提交那些公共管理机构必须对之提供有根据答案的建议的确认和可能性，尽管并不存在公共权力需要将之纳入考虑的义务。然而，在公共机构与公民之间这样“碎片化”的对话渠道的创造中，一些有意思的方面（执行法所强调的）出现了。比如说，有关管理计划公共讨论的时期必须是至少在15天之前进行通知并且在整个阶段至少持续60天以上这样一种正式公开的目的就是一种认可，一种对参与需要公民在讨论官方建议并提出批评和替代措施之前阅读和理解这些官方建议的最低时限。

在葡萄牙，通过Executive Law n°555/99已经提供了一些小的进步，它明确规定了对城市建设规制（第3条）以及操作实施和城市化事务（第7条）进行公共讨论的义务，特别是当它们与都市有着显著的相关性时（第22条）。正如法律所规定的，第110条不仅描述和加强了获取信息的权利，而且规定它将扩展至任何能够证明具有合法利益的人，扩展至对他们的民事和政治权利拥有完全能力的公民和致力于传播利益保护的协会组织。

涉及环境领域时，这种“程序”承诺看起来变得更为中心化，在这个领域里国际公法和欧盟关于内部法律体系的规范的影响是非常强大的。在葡萄牙，一个关于这个现象的明显例子来自于涉及环境影响评价（EIA）的Executive Law n°69/2000，[43]它审查先前存在的有关“公民对于理解那些经常给一个国家的社会、环境和文化带来严重影响的决定的正当需要”的法律[44]和法令。该法律揭示了一种观念，即对在行政任务的执行中进行对话并达成共识给予特权，将公共参与主要界定为给予利害当事人以信息和利害当事人的咨询，包括公共管理机构在必要的情形下进行听证。一项有意思的创新是：该法规定了环评程序的非技术性总结的制定，以支持公共参与和拥有不同教育和文化背景的公民的理解。对于环境影响评估，公众参与的期间和方式必须是应当公开15天。公共协商的期间依据项目的规模和场所，公开时间应当持续20～50天。根据法律规定，按照项目的性质和复杂性，也可以进行公开听证会，公开通知的时间不得少于10日。至于行政机关的权限，Law n°69/2000规定建立环境促进机构，它应当：①促进和确保公众参与的必要技术支持；②在30天以内对公众参与过程中的书面请求给予解释、澄清；③制定公共协商报告；④出版有关环评程序的文件和信息。

在葡萄牙，环境和空间规划部通过Ordinance n°123/2002在咨询程序的目标听众方面的细化方面提供了进一步发展，它规定，环境影响评估咨询委员会应当包括来自科学界、大学系统、国家和民间组织（NGO）的代表。(www.xing528.com)

在葡萄牙，代表着对欧洲框架不断变革的重要采纳是通过Law n°58/2005实现的，它以下列条款的规定将水资源的可持续管理[45]和公众参与作为水资源规划的原则奠定了基础并确立了制度框架：“任何公民个人和各自的组织、水资源的一般用户，都可以参与水资源的规划。具体而言，他们在法律文件的制定、执行和修改程序中有发言权。”该原则也为Executive Law n°232/2007所遵循，Executive Law n°232/2007规定了公众在环境计划和项目制定中的参与，[46]并确立了在水计划政策的制定、审查和评估过程中的参与。它也保障公共机构的参与、有利害关系的当事人通过公众讨论过程的参与、一般用户代表在水资源管理的咨询机构[47]中的代表；以及要求以前所有相关信息的公布，包括项目计划、建议和讨论过程中收集的意见。为了培育促进这样一个讨论，法律确立了6个月网上提交评论和意见的期限，从信息公布之日起算。国家水务行政机构的职责是促进个人和集体机构积极在法律实施过程中的积极参与，并确保水务信息对社会公众的公开。

2.西班牙框架。

在西班牙，关于空间规划的规则情况趋向于非常类似。在这里，the Royal Decree 2/2008（Ley del Suelo）规定有关地域规划的国家以下的法律（指向地方自治政府）去保障共同体基于公共政策和信息权利所产生的附加价值的参与（第1条第2款和第1条第3款）。它也规定，每个公民都有权直接和有效地参与到任何规划工具的设计和批准以及通过监督、批评、观察、建议和从公共管理机构一方获取有推进作用的答案的请愿等参与到规划的执行和评估（第4条）。尽管the Royal Decree 2/2008强调了保障超越“仅仅正式的”参与的权利的必要以及建立“最低标准的透明和真实公民参与”的必要。有关最近规划法律的分析指出，只有一些西班牙地区通过创造具体的工具去使得这样一个目标有效而拒绝将正式规定纳入（MUÑOZ，2008）。其中最发达的地区框架是加泰隆尼亚和派斯瓦斯科的框架。派斯瓦斯科地区（通过Law 2/2006 on Land and Urban Planning）要求每个市提供一个“公民参与的项目，根据每个地方机构的性质，该项目要建立目标、策略和途径”去让公民和组织有权通过具体的参与途径（开放集会、市镇咨询论坛、新闻资料等）去行使参与规划工具设计和执行的权利。在其他例子中，the Catalonian Royal Decree n°1/2005确立了“保障和加强公民在城市规划和管理程序中的提议、获取信息和参与的权利”的需要，确立了每个市设计一个包括使得规划内容更具可理解性的措施和规定在内的参与项目（MUÑOZ，2008）。这些义务与地方公共机构推动的具有创新性的地方参与程序的火热浪潮是相称，这些参与程序与它们的城市或地区的未来直接或间接相关。其中《21地方议程》和《策略性规划》值得提及，因为它们经常与规划程序的发展共存。

在西班牙，与城市规划中公民参与相关的最重要前进的起源，并不与规划的法律框架直接相连，而是与Law n°27/2006相连，该法规定了获取信息、参与和获得与环境变化有关的公正的权利。正如前述，该法将欧盟的指令2003/4/CE和2003/35/CE以及部分的《Aarhus条约》转化进了西班牙的法律框架。超越了细化的以支持公民参与为目的的获取信息的基本权利，Law n°27/2006确立了一种需求，该需求支持具体的措施去囊括在与环境相关的计划和项目的设计、修改和审查过程中的社会参与。在每个国家层级的公共管理机构必须保证当所有的可能性是“仍然开放”时，在关于计划、项目和一般阐述的最终决定采纳之前，公民有机会表达评论和意见（第16条第1款b项）。该法也规定公共决定须将公共参与程序的结果考虑在内，告知该决定作出的理由和考量包括与参与程序自身相关的信息（第16条第1款c、y、d项）。第18条确立了保障公民对与环境相关的基本规范的制定、修改和审查过程中进行参与的义务；为了那个目的，它创设了环境咨询委员会，其促进总体上的以可持续发展为导向的环境政策的参与和监督。第19条规定了环境咨询委员会的组成，它必须包括与环境保护相关的非政府组织、贸易联盟、消费者和企业协会以及渔业和农业专业协会的代表。

就环境领域而言，对《环境影响评价工程法》进行更新的Royal Legislative Decree n°1/2008规定了参与的性质，该性质是每个行政程序必须通过具体和有效的措施去实现要求所有机构“促进和保证”参与（第14条）。被设想为支持信息和咨询阶段的制度设置是非常有意义的，它通过法律（第9条第2款f项）确立了告知公民有权参与环境政策的设计的义务以及使得咨询中所使用的方法、咨询执行的时间、程序的持续时间、公共机构负责接受和分析问题、评论、建议和批评等清晰化的义务。Decree 1/2008第9条第3款进一步细化：30天是承认公民提交任何类型建议的最低长度时间。

在西班牙，与葡萄牙的规范相类似的规范将欧盟有关水管理的指令进行转化，其包括了一个与公民参与决策和执行有关的规定。主要的框架由Law n°62/2003所构成，该法修改了叫作Ley de Aguas（TRLA）的the Royal Legislative Decree n°1/2001。水管理体制也已经在1999年通过Law n°46/1999予以修改，该法包括了一个与消费者参与到所谓的水文地理学联盟相联系的民主维度并加强了使用者共同体。在西班牙的背景下，它在设置具体的公民参与程序方面的创造力远远高于葡萄牙，尤其是其通过在“自由选择”公民组成公民评审团方面的使用，从而去加强有关水管理事项讨论和决策的水平。在极少的情况下，这些实验会将自身置于与公共产品集体保护的历史传统相联系的境地。比如说，在the Tribunal de las Aguas de la Vega de Valencia（水务法院）[48]的情况下，这样一个有着千年惯例的机构代表了西班牙最古老的司法实践之一，它通过在水使用者之间保持协调和确保一个公正的分配、使用以及奖励的分享来统治瓦伦西亚肥沃的低地。水务法院在《西班牙水法》（n°29/1985）的前言中被作为一个集体资源有效民主管理的例子而引用，该机构由瓦伦西亚水道体制灌溉者协会（Irrigator Associations of the channel Valencian system）所任命的八位成员组成，并由于它的形式的表义作用而历经几个世纪仍然保持它的有效性和性质——今天，水务法院仍然在每周四在城市大教堂一边开会，举行被所有国家甚至是联合国系统的机构视为是有意义的公共开庭。