西班牙宪法中的公众参与理念研究

西班牙宪法于1978年11月经由全民公投表决通过。从那时起，西班牙与葡萄牙不同，它并没有进行任何的宪法改革。事实上，宪法改革须获得西班牙议会成员2/3以上支持，而这阻止了任何改革意图的成功。

西班牙宪法建立了一种代议制民主的模式，这在很大程度上是受到了西欧其他主要国家模式的影响。然而，该成文宪法允许这种民主模式通过如下方式得到补充（但不是替代），即在公共权力的行使中和在与以法治为基础的社会国家的定义相一致的公共行政范围内更为积极的公民参与。参与因此被视为是一种基本权利，该权利有着与其他基本权利（例如表达和结社自由）相同的法律地位。这种地位不容小觑，并对立法有重要的影响，例如它允许任何一个公民在自认为他的参与权受到威胁时，可以诉诸宪法法庭的保护。

在西班牙，参与的基本权利被规定在宪法的两个条款中。宪法第9条第2款授权公共权力“保障所有公民参与到政治、经济、文化和社会生活中”，正是在第23条第1款里，宪法保障公众“直接参与公共生活或通过其代表参与到公共生活”的权利。这两个条款都宣示了开放公民参与到公共事务的制度精神，但是最重要的是，它们都揭示一个公民参与集体事务的国家。只有从这一个角度看，“以法治为基础的社会国家”才是有意义的，因为提供合适的途径使得参与成为可能正是它的部分职责。

在西班牙宪法中，参与的有力工具是政党（第6条）。政党“表达了政治多元主义，有助于公众意愿的形成和表达，是政治参与的根本工具”。毋庸置疑，这里的参与支持该术语的“代议制”含义。尽管如此，考虑到有多种方式可以组建一个民主组织，该宪法条款仍然使得各政党的内部结构和运营趋于民主化，这引起了且持续导致政党间以及学术上对这个问题的激烈讨论。举例来说，在进步的政党内，该规定促使党员积极分子为了选举候选人的目的而举行一次初选。然而，宪法规定参与是一种基本权利，近年来，宪法法院仍通过各种判决限制了该权利的行使。大体上来说，有关参与基本权利的判决多涉及政治上的参与，而与社会和经济上的参与关系不大。而且，高等法院（Alto Tribunal）在解释宪法第23条第1款所规定的直接参与时，多次将其限制在通过政党的代议制参与范围内。这给予政党相当大的宪法支持，其阻断了任何通过直接渠道扩展政治参与途径的可能性。西班牙宪法中只有一种具体情形保护直接的政治参与，即第140条，它规定了“开放委员会”（Concejo Abierto）的运作，“开放委员会”是一种中世纪的政治机构，很小的城镇可以通过它在公共集会上对城镇事务做出集体决定。它只适用于居民总数少于100人的小城镇，与发生在葡萄牙小城镇的情形类似。正如葡萄牙宪法第245条所规定的，小城镇甚至可以用开放的大众集会来代替代议制议会。[39](www.xing528.com)

尽管西班牙成文宪法已经结束了支持不同政党作为参与工具的做法，但整部宪法中仍然充斥着在不同规制事项中与直接公民参与相关的条款。举例来说，公民有提起立法议案的权利（第87条第3款）或者全民复决的权利（第92条）。根据前者，公民可以像反对党那样，有权向议会提交一个议案。要求是他们必须征集到50万人的签名去支持该动议。[40]全民复决用于一些有着“特殊重要性”需要提交公众决定的事项，尽管全民复决的适用只能由总统建议，并须经国家议会批准（LARIOS，2008）。

除了通过议案或全民复决的方式参与到代议制机构外，宪法还提供了其他多种参与方式。西班牙宪法的精神在于设计一种参与的机制，使得公民能够参与到那些特定的需要执行的政策中去。比如说，宪法第203条保障重要的社会组织对公共所有的大众传媒的进入权，这意味着国家必须向社会的多元群体开放媒体。国会紧接着又制定了一项法律，其规定一个委员会去承担此条宪法命令的国会控制职能。宪法补充了直接参与以及通过民主委员会的代表实现的参与形式，在民主委员会中，公民的组织机构可以参与同公共权力的直接对话。比如，第27条第7款提及了教师、家长以及某些具体情况下的学生能够参与到由政府通过公共资金予以支持的所有教育机构的控制和管理中。而且，根据法律规定，社会及经济政策的指导原则中蕴含了公共权力听取消费者组织及使用者组织的意见的义务（第51条第2款）。在公共行政管理领域内，在可能影响公民的行政规范制定过程中和在公民参与行政档案、登记注册的权利行使中，法律对直接的公共听证或通过法律所承认的组织机构和协会进行的听证予以规制。这一宪法规定在《公共行政和一般行政程序的管制法》中得到了进一步的发展，该法第3条第5款规定，在涉及与公民的关系上，公共行政机构必须以遵守透明和参与的原则行为。

宪法第129第1款规定，法律将会规定有关利益团体参与社会保障和直接影响公众生活质量及一般福利的公共团体活动的形式；第131条第2款规定，准备建立一个联盟及其他专业性的、商业的和经济的组织共同参与的委员会（如葡萄牙的经济和社会委员会）（SÁNCHEZ MORON，2008）。