葡萄牙宪法核心国家目标的公民参与: 行政法研究

葡萄牙现行宪法于1976年批准颁行，并分别于1982、1989、1992、1997、2001、2004和2005年进行了七次修正。[24]前两次修正与本文的论述目的最为相关，在这两次修正中，议会直接引用了宪法文本中关于民主参与的规定来介绍自己的主要主张。

如今人们可以说，参与式民主是葡萄牙法律的基石之一。[25]事实上，现行葡萄牙共和国宪法包含了一些关于民主式参与的规定，这对涉及代议制民主以及半直接民主范围内参与可能性的条款起到了补充作用（公民复决与公共咨询）。

公共咨询（宪法第256条）是设置行政区的强制性规定，行政区的设置，取决于一部特定的框架法律以及该区大多数居民所投的赞成票。而这唯一一项支撑到现在的协商机制（1997年）并未达到必要的法定人数。因此，葡萄牙的陆地部分仍被民选政治机构所控制。全国范围的选民可以被召集，经由政府或议会发起的动议，通过公民复决（宪法第115条）的方式对提案进行投票，此种投票的结果具有法律效力。公民复决也可通过公民向议会请愿的方式发起，但这只能适用于与国家利益相关的事务。[26]正如专家意见所指出的，公民复决因承认代议制民主的脆性而产生，代议制民主只有在选举请求中才能真正得到实现。就公民而言，在选举进程中要为参与和公共政策控制保留一定空间。直到现在，在葡萄牙没有任何公民复决达到了法定人数，因此，如果他们的政策建议影响了规范体系（如在2007年有关堕胎的公民复决例子），那么它是正当的，因为政治意愿需要将投票公民的表示纳入考虑范围。换句话说，他们的有效性通过社会压力的方法而决定，而不是由于有约束力的义务。

在葡萄牙的大宪章里，宪法文本第1章中清楚阐述了明确论及参与式民主（在欧洲语境下其性质几乎是独一无二的）主题的第1条，属于基本原则一节。事实上，宪法第2条规定：“葡萄牙共和国是基于人民主权的民主的法治国家，尊重并保障基本的民主权利与自由、权力分立与独立，以及表达与政治组织的多元化，目的在于实现社会、文化与经济的民主以及强化民主分享制”。[27]同属第1章的第9条，在国家的基本任务中规定，保障政治民主并确保和鼓励人民有组织地参与解决国家问题（第c段）。[28]宪法第2章为权利、自由与政治参与保障，包含另一项运用宪法文本的系统解释而间接提到参与的规范。即名为公共生活参与[29]的第48条，本条规定：①所有公民均有权直接或通过自由选举产生的代表参与政治生活和国家公共事务的管理。②所有公民均有权要求国家及其他公共实体如实报告其活动，并有权要求政府及其他机关报告公共事务的管理。

在特定政策方面，关于住房和城市规划的民主参与，宪法也有明确规定（第65条第5款），确认了对“利害关系人参与城市规划设施以及规划空间内其他附属设施设计”[30]的保障。在处理生活环境与生活质量时（第66条第2款），立法者规定“在可持续发展的框架内，依靠适格的代理机构以及公民参与来保障环境权是政府的责任”。[31]有关教育、文化与科学的条款（第73条第2款）规定，“国家促进教育及其他条件的民主化，以使教育水平能够通过学校及其他教育手段提高，进而促进机会均等，克服经济、社会与文化的不平等，促进人格与容忍精神的发展，以及相互理解、团结和责任感的发展，以实现社会进步和公共生活的民主参与”。[32]同时，第77条（教育中的民主参与）[33]规定：①大学师生均有权依法参与学校的民主管理。②教师组织、学生组织、家长组织、社会组织及科研机构参与教育决策之方法，由法律规定。葡萄牙宪法第一章（基本原则）是有关政权组织的规定，我们可以发现间接提到公民参与主题的主要宪法因素。[34]事实上，第109条（为公民的政治参与）规定“人们直接和积极的参与政治生活是巩固民主制度的基本条件和手段，法律应当推进公民权利和政治权利行使的平等，以及取消政治职位性别歧视”。(www.xing528.com)

考虑到葡萄牙共和国宪法在后革命时期的历史发展，宪法中仍保留了一些涉及社团联合、员工及员工组织之参与的特权条款（第55条第3款和第63条第2款）。需要特别注意的是，第80条中关于社会经济组织的规定确立了一项基本原则，即“主要经济和社会措施定义下的工会与经济组织代表的参与原则。”

宪法文本的第三章是有关葡萄牙共和国中亚速尔群岛和马德拉群岛自治区的规定，它也包含了一个规定：“区域自治的目的，在于公民的民主参与，经济与社会发展，以及增进与保护地方利益”（第225条第2款）。[35]但是，正是在地方层面上——公民参与的特权空间——宪法文本规定：“为加强全体居民对地方行政管理生活的参与，居民组织……可以被组成（第263条第1款）”。[36]关于公共行政管理的组织结构，宪法第267条明确规定：①“公共行政管理的结构应防止官僚化，为公众提供服务，并确保各有关方面，特别是通过社团、基层公共组织或其他的民主代表形式，参与公共行政的实际管理”[37]以及②“行政活动程序应由专门法律规定，以确保行政手段的合理化，并确保公民参与决策或参加同决策有关的协商。”[38]

从这个视角看，我们可以说，葡萄牙建立于法治基础之上，使得建立一个规范而复杂的民主原则成为必要，在这个原则中包含着代议制民主与参与式民主两个维度，并且它们的关系是辩证统一的。“通过与严格的民主定义相区别的方式，宪法将参与式民主界定为民主的一个基本组成部分”（CANOTILHO，2008）。社会参与已经由这一葡萄牙的根本性法律文本中的若干条款得以满足，既体现于一般条款中，有时也暗指特殊政策或特殊领域的行为。宪法中协商条款的效力要高于普通法律和宪法以下规范的效力。因而，当审查规范体系时，立法者必须遵守宪法规范，通过立法创新、立法改革或者司法解释活动贯彻这些规定。