行政组织与公众参与：欧洲地区发展项目研究

如前所述，葡萄牙和西班牙在经历几十年专制政权后不得不在20世纪70年代中期去面对重新民主化的一般挑战，民主化挑战要求在不同层级上重构政治机构以及实现行政体制和程序的再造。

1.葡萄牙行政组织。

在共和国宪法（1974年康乃馨和平革命后制定）和被批准加入欧洲经济共同体（1985年）之间的这段时期，葡萄牙由普遍缺乏计划的阶段走向了不受拘束的迅速增长的计划工具阶段，[20]其中的一些计划已经逐渐融入到了公众参与和咨询方法，尽管是以非常不同的速度进行。加入欧洲经济共同体这一事实暗含了一个以获得组织性资金资助为目的的“地区发展项目”的发展。但是，直到发布恳求成员国采纳它的原则必要性的《欧洲空间计划宪章》（1983年）后几年，相关计划的第一部法律才产生，[21]它奠定了城市和空间计划政策发展的基础。以一种很慢步伐逐渐建构起来的不同的必要策略工具在不同的时间框架内进行对抗，意图用欧盟预算的时间表和五年计划去协调它们的尝试使得进行任何社会讨论变得很困难，尽管几乎没有社会讨论。正是主要从在国家以下组织的层面上以及它们竞争力的持续提升这一角度来看，战略的都市行动方法的增加标志着21世纪的开始。后者与一系列的试验性倡议一起发展，而没有通过法律予以明确命令，这些倡议通过涉及信息获取和咨询权利事项的一般法律的形式被明确表达。通过这样做，它们确立了新的参与程序，该程序比那些直接由法律和更高位阶的规章所规定的程序更为有效。

1976年葡萄牙共和国宪法规定，国家政治框架中的行政组织建立在一个单一制的国家里，由18个葡萄牙的大陆地区和2个自治的行政区域组成（即马德拉和亚速尔群岛），同时在地方层面上，存在着拥有它们自己财政和财产（第238条）的自治市（第235条）。地方行政组织拥有308个自治市，又被分成4259个县。后者构成了分散的自治市以下的、来源于前者空间组成部门的行政组织，并在教区之后。[22]代表郡县和自治市的、由选举产生的组织有内阁（由选民的直接选票所代表的普遍投票权而选举产生的决策执行机构、[23]）郡县委员会和自治市委员会（学院式的立法机构）。市长（或长官），也就是掌握着获得多数支持的政党选票的公民，协调着自治市和自治市以下地区的执行部门。执行部门和决策部门的选举是分离的，但是除了补缺选举以外需要同时举行，当两个部门中的一个（如2006年里斯本的例子）必须去以政治或法律理由终止它的立法机构需要补缺选举。与欧洲的其他国家不同，这些机构包括了由反对党所选举的成员，一种使得行政官员的政治生活变得困难的状况。当规则获得确信的时候，若以后革命时代的视角来看，这种事务的安排也是可以理解的。其目标是给予社会上的所有有活力的力量以力量。只有自治市会议的部分成员是由直接选举产生。剩下的由“当然成员”组成，比如郡县委员会的主席，这也因此决定了大量地方选举官员拥塞于此，该拥塞也提高了总体上政治体制的成本（DIAS，2010）。

郡县的运作通过一定比例的国家财政转移而成为可能。它的竞争力以一些分散的行政任务的执行和选举过程的管理为中心。然而，其他责任（如额外的服务提供、文化活动或公共场所的维护保养）可以由每个县和它各自的自治市委员会之间的具体协议来加以补充。由于不同的人口规模（从几百人到65000居民）和多元化的功能组织，县的责任分配和竞争力差异相当大。直到今天，葡萄牙的政治文化根源于很少人自我允许和“政治家族”易于蔓延的传统。没有传统政党庇护、被选举为“无党派人士”的市长是几乎没有的（只有7个）。从2005以来，地方公共机构的执行部门首脑不再能在连续三个的4年任期内任职。葡萄牙在欧洲是唯一给非欧洲移民提供当地选举投票权（从1996年开始）以及给他们提供作为被选举官员进入当地公共机构可能性的新拉丁国家；然而，实质的“同族联姻”的国家政治文化确实在阻碍着非欧洲移民进入行政组织，以至于在2009年总共拥有超过40 000名地方政治家的行政组织中只有不到12个外国人（RUIVO，ZOBEL，ALLEGRETTI and BARBOSA，2011）。

在葡萄牙，比自治市更高层级的行政部门，包括18个葡萄牙陆地地区和地方公共机构所永久创造的地域单位：城市共同体（ComUrb）、大都市地区（GAM）和自治市间共同体（Cominter）。因此，与福利国家形态的观念相一致，我们见证了脱胎于国家政治权力所构成的集中化实体与行政-空间理念相结合的葡萄牙国家不断去集中化的过程，国家权力负责控制着地方由选举产生机构的若干职能。在这样一种组织里，参与程序趋于在地方层面（不同群体的）或者微观地方层面的集中化。少数的超级群体间的或内在群体间的政策依赖于参与，如LIPOR所推动的都市农业政策，波尔图大都市区域都市机构的废物管理。

2.西班牙行政组织。(www.xing528.com)

至于西班牙，这个国家用了三年——独裁者弗朗西斯科弗兰克-弗朗哥的去世（1975年）和“转型”的开始——制定出一套宪法规则，而依这套规则，西班牙被定义为以法治为基础的社会国家。该转变对于西班牙的政治关系形塑所产生的可能影响是非比寻常的。在一些寻求代议制民主的替代方式或改革的地理区域内，修改后的宪法引入了一些促进公民参与公共生活的原则和规则，这种参与将比选举参与更为深入（SÁNCHEZ MORÓN，2008：224）。说到代议制机构，西班牙宪法将其区分为4个级别：国家，大区（17个），省（50个）和市（8111）。西班牙不像葡萄牙、意大利和英国那样，在市一级以下仍拥有选举机构；既有的都市区仅仅是市的“去集中化”的手段，区的统治机构由市长委任并向市议会报告。

每个西班牙的地方和市以上层级的公共机构内都被规定设有议会并有定期的选举（除了省以外，它的组织机构根据隶属于它的市级的选举结果而构成）。所有的行政层级都依宪法享有法律所规定的权力。因此，谈到西班牙的参与，我们必须在国家的不同层级进行区分，尽管许多公众参与的可能性都集中在市一级。

行政体制的衔接受到辅助性概念的强烈影响，该概念渗透进了欧盟框架的结构。50个省是最好的例子：它们主要任务是支持小的市，特别是去发展诸如空间规划、服务提供以及甚至是参与程序的管理等它们不可能单独去发展的职能。在某种程度上，西班牙在宪法层面上采取了与葡萄牙相比更为分散化的政府体制，它迫使它的政治代表在统筹协调上须尽相当努力，这对政府改革而言无疑会带来冲突，但同时也会带来机遇。大区直接管理着与社会福利有关的公共设施，这意味着我们在管理方面寻找到了显著的差异。中央政府为自身保留了一般的规制权和对外事务（关税、防卫、外交关系、征税、影响不同大区时的区域干预、基础设施建设、公共安全等）的控制权。这种政府体制意味着，大区为了适用那些完整依赖于它们的诸如教育、医疗等具体部门的政策，不得不作出更大努力的协调。

地方公共权力机构和省受到《组织法》（Ley Orgánica）规制，该法确定了它们的权力和自我规制的范围（Law 7/1985，确立了地方政府指引）。每个大区的权力都是相对的。举例而言，今天西班牙的自治团体组织掌控了50%的公共资源，而国家只占35%左右。剩下的15%由地方权力机构直接管理。每个机构管理其自身资源的范围根据自治和自我规制的原则而定，该原则要求每个行政层级的行政机构和立法机构在整顿和管理属于其职责范围内的任何事情时，必须遵守该原则所确立的标准。

分散化组织对公众参与也有影响，因为各个大区或各个地方权力机构之间的规制都互不相同。政治领导人和立法者是那些确立了政治可能性的架构以使得公民能够在宪法这个共同的大背景下进行参与的人。这是为什么我们会发现某些地方权力机构会有很多的参与活动，而其他的地方权力机构却没有参与活动的原因。这也是某些大区比其他大区扮演着更为积极参与角色的原因。尽管我们会发现在不同的行政层级之间、在地方权力机构或大区之间在对参与进行规制方面存在差异，但是它们都通过来自于宪法所确定的政治框架的法律而统一在一起。

无论在葡萄牙还是在西班牙，大多数涉及不同行政层级参与问题的规则都属于直接来源于宪法原则的立法发展。因此，要理解参与的法律框架，我们应首先分析宪法语境下的参与，然后再处理在其他不同行政层级中产生的差异。