欧盟区域背景及社会对话趋势调研

正如阿列格莱蒂、卡瓦里、甘努萨在2010年一篇文章中所提到的，西班牙和葡萄牙加入欧洲联盟，深刻地将有关公民参与的规范与实践加速融入这两个国家的法律框架中，尤其是在一些公共活动的敏感部门。在经历40年的专制政权而迈向民主转型的挣扎过程后不到10年，这两个国家在1985年被批准加入欧洲经济共同体就成为一个现实。由于这种需求是被用来满足共同体资金援助[5]的要求而去克服空间、经济和社会的规划制度在先前的缺乏，许多欧盟的指令和建议以一种这两个国家的政治和法律文化难以“吸收”的速度和无序方式而被引入到伊比利亚半岛（尤其是葡萄牙）的法律体系中，特别是当行动计划被引进但是并没有规定它们各自的执行程序时。

在过去的20多年里，在涉及欧盟具有特殊的规范竞争力事项时（比如环境权或信息权案件，在这些案件中更为先进的程序规则已经被施行），在一些欧盟规范和政策领域去推进社会对话的趋势已经特别明显。在这些领域，指令和建议已经对西班牙和葡萄牙的法律制度施加了直接的影响，使得其与不同刺激项目所促进的制度创新相称，而这些项目是地方参与程序层面进行的实验发展所要求的。

国际公法和欧洲规范对伊比利亚半岛国家内部法律制度的影响在环境事项中可以得到清晰的表现。《在跨边界情况下环境影响评价条约》（《Espoo条约》）确立了国家在那些可能导致显著环境影响的跨边界工程中承担着提供公众参与的义务，[6]该条约通过Executive Law n°69/2000被转换进葡萄牙的法律体系，通过Law n°6/2001的方式被转换进西班牙的法律体系（ALBERGARIA，2006）。其他对伊比利亚法律框架产生重要影响的共同体行动是Directive 2000/60/EC，它在水政策领域部分特别是在与水道测量相关的水域管理计划的制作、修订和升级方面，以及《污染物排放和转移登记基辅协议》、[7]《决策过程中的信息获取和公众参与以及环境事项中的裁判获取条约》（《Aarhus条约》）中确立了参与式行动的框架。《Aarhus条约》，作为Directiven°2003/35/EC的宗旨，以通过在三个领域的干预去实现公民在环境事项的参与范围而签订：①确保公众能从政府机构手中获取环境信息；②支持环境影响决定中的公众参与；③加强获得环境争议裁判的便利。[8]这些义务首先通过Law n°27/2006被转换进西班牙立法，随后通过Executive Law n°232/2007被转换进葡萄牙立法。这些规范的公布与它们被西班牙和葡萄牙的法律制度所采纳之间的时间间隔值得特别注意。

至于有关公民参与正在被不断推荐作为核心工具而付诸行动的其他领域，欧盟实施的有意思的手段包括2006年批准采纳的欧洲民主和人权倡议（EIDHR）[9]和公民欧洲（2007～2013）项目。[10]公民欧洲项目在共同体领域内采纳了一种有关积极的公民身份的新概念，[11]有时伴随着自下而上的首创实践，诸如积极公民网络（ACN）[12]和一组叫作自治公民组织（ACO）[13]的公民社会协会，它们由欧盟基本权利宪章所激发，并被作为一项有意思的提议——被称为“欧洲积极公民权利宪章”（ECAC）[14]——提交给共同体机构。(www.xing528.com)

值得强调的是，尤其在欧洲宪法批准没有获通过之后（在法国、荷兰和爱尔兰的公民复决中被拒绝），欧盟在通过加强政治机构和它的27个成员国公民之间直接对话来重建信任方面表示出了日益增长的兴趣。如果说欧洲委员会直接略微提及公民参与的首创实践，已经通过2001年欧洲委员会白皮书《欧洲青年的新推动力》（紧接着，在2004年通过《公民在行动中：涉及青年、文化、传媒部门和公民参与的项目》[15]这一通讯报道）来颁布直接针对青年的政策而得以形塑的话，其后的其他实践则扩展了行动的领域。比如，在2005年，《D计划：民主、对话和讨论》[16]公布，其开创了一个更广范围的在2007年以后出现的文件和承诺的道路，尤其是在欧洲的公民权——其被设定为是欧盟的优先考虑事项——的促进和发展领域。

这种不断增长的兴趣的标志之一，是通过实验性事件（尽管成本高昂而且并不总是明显易见）的组织而对“扩大民主”的空间和时间进行设计，这些实验性事件包括2007年11月8日和9日在欧洲议会召开的与公民的讨论、欧洲公民咨询会议，以及在2007年10月和2009年5月所开展的获得美国斯坦福大学詹姆斯-费斯金领导的研究中心予以资助的两次整个欧洲领域内的“审慎式民意调查”。然而，这些实验并没有能够改变欧洲机构的“政治文化”，它们仍然受制于游说团体与先前组织起来的社会机构之间的对话。[17]它们也不能对2009年实施的新《里斯本条约》[18]施加有力的影响，该条约进一步缩减了“参与式民主”在欧盟的正式组织中的空间和重要性，即使它也增加了一些成员国代议制民主在讨论和批准共同体指令、准则和建议的次要层面上的咨询角色（ALLEGRETTI，2010）。然而，所有这些进化是审慎式和参与式民主过程发展中一些利益存在的见证，尽管在不同的成员国是不对称的，但这些利益至少应该在地区和地方层面上受到影响。[19]

这个简短的概要，揭示了自从2000年以来存在着在欧洲共同体层面上对公民参与这一主题的不断加强、扩大与增长的评断。《里斯本条约》所确定的公民权利概念，直接与宽容、团结的问题相联系；它预设了个人或集体的行动会超越一个严格的国家观念，并会尊重多样性。尤其是在2007年之后，我们可以观察到：通过培育透明度、消费者权利以及对正式教育和信息科技的获取，对参与的能力建设和竞争力发展等问题的兴趣正在不断增长。