公众参与行政法问题研究：迈向以法治为基础的社会国家

大多数欧洲宪法坚守着一个以法治为基础的社会和民主国家理念，这些宪法的原则通过超越那些反对国家和社会的古典框架，而偏离了构成传统自由国家基础的宪法原则。[2]在20世纪70年代，组成伊比利亚半岛的两个国家（西班牙和葡萄牙）的政治生活，以军事独裁的结束并向欧洲邻居国家所建立的相类似民主政权进行转型作为标志。

由极权主义向完全民主的“转型”——葡萄牙从1974～1976年持续了2年，西班牙则持续了3年（Sánchez Morón，2008：224）——促进了有关民主国家形式的宪法观念的发展，该民主国家形式被设想为是以法治为基础的社会国家。在这样的国家里，代议制民主的不同解决方法都是符合的。

事实上，以法治为基础的社会国家包含了一个消解着国家对含义进行垄断[3]的关于公众兴趣的观念，由此多半放弃了对公众兴趣的单一定义，并因此施加一个什么才应该被理解为是公民生活普遍福祉的东西。正如RODRÍGUEZ-ARANA（2000：42）所阐述的，“公共权力机构在以法治为基础的社会和民主国家中所持的立场，应该是与其在‘国家理性’中所持的立场完全相反的。”在这个框架中，国家承担了不同的职能，这些职能受制于为个人发展提供充分社会条件保障的任务，并因此促进了关于权力、公共政策、个人与国家的关系以及集体行动等概念解释的重新建构。这样一种方式授予了具有政治地位的公民以特权，并赋予国家去促进公民之间利益协调的职能，因此，会使得通过那些旨在以协调和推进社会对话来作为行政组织新的主要问题为定位的政策，去实现暗含于社会与地域转型过程中多重因素的融合。

如果以法治为基础的社会国家形态本身就预设了公民和政府之间关系这一问题，那么，寻找和发展以珍视公民身份的政治角色为目的并具有以下特征的政治实践和方法，就显得很有必要：[4]

1.在一方面要求越来越多的个人和组织的参与，另一方面又承认国家在推进这种新型关系中扮演着积极角色的背景下，在政治层面上必不可少的是在国家的不同机构之间以及社会和国家之间建立一种更加平等的关系。

2.对一个更加变动不居的社会代理人概念的想象，它超越了传统的和新社团主义的社会，并更加接近于“个人的社会”。

3.问题的焦点并不在于国家和社会之间基于压制或支配问题而产生的冲突，而在于那些包括参与程序的规则和那些排除参与程序的规则之间的关系。(www.xing528.com)

4.作为对复杂性增长的一种回应而产生的对对话程序重要性的认识（既来自公民的异质性，也来自问题的相互依存性），这些观点要求重构一个更为理性的社会和公共政策。

在20世纪80年代，西班牙和葡萄牙几乎在同一时期被批准加入欧洲经济共同体（现在的欧盟），这扩大了关于这些主题的讨论，特别是考虑到在支配该区域性政治团体的规则设计中继续维持的有关“附属性”观念的集中度，以及所谓的“垂直附属性”（联盟和不同层级的政府之间的关系：州的、地区的、自治市的和附属市的）强于它“平行的”的对应物（与公民社会的协会和个人的对话）。这样一个讨论，部分地由于杰出人物欲使伊比利亚半岛国家的法律和行政文化快速适应于共同体法律框架的需要而变得模糊。在西班牙和葡萄牙，法律框架的显著革新过程与不同的节奏和激进主义相伴随，法律框架革新在西班牙显得更富于弹性（在那里，自治共同体是国家的地方分权和去集中化的有效手段），在葡萄牙则显得更为复杂和混乱（葡萄牙属于一个行政权力和政治权力都主要集中于国家层面的单一制小国家）。

在这两种背景下，包含着那些处理公民参与主题的法律规定开始出现在宪法领域，以不同章节的形式与给予个人自治的自由神圣性、自由发表对公共行为与决定的看法等权利相关，并寻求着相关信息和说明。这些规范开始与那些旨在为了使不同公共机构所作出的行为和决定正当化而创造一般性与选择性的咨询会方法的法律规定直接相关。尽管这些致力于公民主导和政治参与的方法存在相关性，但是涉及在决策中给予有效社会沟通的法律规范仍然稀少，法律框架也缺乏细节性的规则安排。

然而，无论是在西班牙还是在葡萄牙，伴随着这个渐进性的形塑公民参与公共决策的法律认可过程，另一种现象正在发生：它由一系列在地方层面进行广泛实验的、具有不同性质的公民参与实践所构成，一些民选的行政官员正在法律框架内探索“开放的边界”去建立能够加强政治决定正当性、加强公民与公共机构之间的相互信任以及增强公共政策和过程的效力和效率的工具。特别是在地方层面，由于一系列背景性因素和探索与过去共同体传统或参与实验具有连续性的能力，这些实践的结果和限制的重要性正在逐渐显现。

本文尝试去考察西班牙和葡萄牙的公众参与实践发展与壮大的全景，并表达一些可以解释这两个国家具体特征的理由的假设以及在伊比利亚半岛的参与实践未来可能发展的观点。毫无疑问，能够吸引读者注意力的一个主要因素在于，以许多公开报道的参与实践——尤其是像参与式预算这种最“激进”和最“清晰的”实践——的起源为特征的“自愿主义”参与的构成。它们并非地方当局基于法律义务而首创出现，因此，并启发了走向参与的自我管理的行政趋势。解释这种新现象（尤其在过去几十年成为标志）的理由仍然不是完全清晰，尽管这些理由与地方政治组织和公民对所有公共机构的政治不信任的演变紧密相连，这样一种对政治不信任的状况不仅是这两个国家的显著特征（主要在葡萄牙，在其2011年总统选举中，弃权率达到53%），而且也是许多民主传统深厚的西方国家的显著特征。

毫无疑问，政治信任感丢失的扩散——近来通过给葡萄牙和西班牙（在这两个国家的金融“信用等级”降低以及不断增长的失业中表现得尤其明显）带来强烈冲击的金融危机所论证——正在变成一个要求创造性解决方法的严重政治问题。这些解决方法之一是去探究新的创造性的政府参与方式，特别是由地方民选官员所进行的开创性实践。在这样一个框架中，适用于决策的参与过程可以被看作是以促进在政治中更多公民参与以及对公共机构亲近与信任进行重构为主要目的的一种方法（不只是它们自身的目标）。