以民主、法治为依归，公众参与行政法问题的研究成果

尽管伟大的苏格拉底被雅典公民大会以莫须有的“渎神和腐化青年”罪名按照民主多数决的原则处死依然是民主制度不可擦拭的永恒耻辱与污点，柏拉图因恩师不幸去世对民主制度毕生所持有的坚定不移的质疑、批判与诋毁也成为每个民主信仰者必不能忘却的教诲与警钟，然而，在民主已经成为世界性不可逆转的浪潮与趋势时，当人类经历过太多的无论是在一人统治还是多人统治下依靠人类自身有限的智慧与经验所不可避免和克服的社会灾难和人类悲剧时，以多数人统治为特征的民主制度成为人类现实社会中无可奈何的政治抉择，苏格拉底的死与柏拉图的质疑都将作为民主制度可能演变成多数人暴政的时时警醒而融入民主的理念中去。既然质疑以至于根本否定民主制度显得与世界性的民主潮流格格不入，[31]而且“主权在民”原则已经作为一个更具有号召力与感染力的最基本原则被载入各国宪法中，于是，一个更为理性的做法或许是在民主制度的整体框架内，抑制民主制度所可能发生的异化与腐败，建构实现和保障民主制度理念的其他基础性制度，彰显和实践民主的价值。从这个层面上讲，政府信息公开法律制度对民主制度的具体支撑是，“民主制度必须建立在公开的基础之上，而公开性又必须有具体的信息公开法律制度来加以保障和实现，这已经成为一种普遍的理念。”[32]而公众参与是在传统的代议制民主显现出自身难以克服的弊端与无奈时所出现的另一种民主形式——参与式民主，其本身就彰显着民主精神，是一种广泛存在于普通公民间的、虽普通又伟大的民主实践。从这个意义上而言，公众参与更是一个融合了高贵的民主精神与朴实的民主实践的现代话语。

“传统法治建立在现实世界的基础上，主要是人类工业文明的产物，以主权、强制、国家为基本特征。互联网是一个虚拟的世界，有它自己的语言、交往与行为方式，是平面、开放、无边界的空间。”[33]互联网发展的未来到底是“信息化的加速发展则为各种不同类别、不同层级、不同形式的公众参与行政法治和宪政的重构（包括各种新型公法的制定和实施）创造和提供更完善的条件”，[34]还是新兴的网络一不小心会成为一种人类理性无法驾驭而失控的力量以至于对人类生活、社会稳定乃至法治都构成潜在的威胁，[35]这依然是一个不可武断加以判断的命题。因此，在互联网时代，如何面对和迎接新兴网络对传统法治的挑战以及利用网络与信息来建构互联网时代下的现代法治仍是一个需要持续关注的课题。在这个意义上而言，简要地初步分析与梳理“互联网-政府信息公开-公众参与”的关系，探讨互联网对政府信息公开的促进，对公众参与的拓展以及政府信息公开与公众参与之间剪不断理还乱的关系，这或许对互联网时代下现代法治的建构或多或少也可能还算是一个小小的裨益。

民主的信仰，参与的实践，开放的信息，公民社会的道路或许会由此徐徐铺开……

[1]有关世界范围内各个国家政府信息公开法律制度的历史渊源及现实发展，可参见张明杰：《开放的政府：政府信息公开法律制度研究》，中国政法大学出版社2003年版，第21～36页。

[2]有关具体的政府信息公开与公众参与的紧密关系，请参见本章第四部分的分析。

[3]“网络作为信息的最新载体，越来越被各级政府所采用，被广大群众所关注，从而对国家的政治与行政管理，尤其是对政务公开产生了深刻的影响。”李步云主编：《信息公开制度研究》，湖南大学出版社2002年版，第101页。

[4]张树义：《中国社会结构变迁的法学透视》，中国政法大学出版社2002年版，第17页。

[5]张树义：《中国社会结构变迁的法学透视》，中国政法大学出版社2002年版，第122页。

[6]《行政处罚法》在中国首次引入了听证制度，尽管它在听证的范围、听证的启动程序、听证笔录的效力等方面与后来的《行政许可法》相比还是存在着些许的不尽如人意，但《行政处罚法》明文规定公众有权参与到行政机关的具体行政行为，这在中国法治进程中依然不失为一个巨大的突破。

[7]有关公众参与制度规范的更具体详细介绍，可参见姜明安：“公众参与与行政法治”，载《中国法学》2004年第2期。

[8]有关最近国内兴起的公众参与的具体实践，可参见王锡锌主编：《行政过程中公众参与的制度实践》，中国法制出版社2008年版。其实在西方，公众参与的理论与相关公众参与的民主实践的历史更加久远。“在西方，参与民主理论自20世纪60、70年代起，开始突破当代主流的‘精英民主理论’的压制，成为一个影响越来越大的民主理论流派。”可参见王锡锌：《公众参与和行政过程——一个理念和制度分析的框架》，中国民主法制出版社2007年版，前言第8页。

[9]王锡锌：“中国行政执法困境的个案解读”，载《法学研究》2005年第3期。

[10]“政务公开与政府信息不同，政务公开的内容是有关行政事务的事项，即有信息的公开也有行为的公开，信息公开是政务公开的一部分，是政务公开的核心内容。”张明杰：《开放的政府——政府信息公开法律制度研究》，中国政法大学出版社2003年版，第198页。

[11]同时也有一些非专门涉及政务公开的法律文件，如1987年颁布并于1996年修订的《档案法》第19条关于部分国家档案向社会公开的规定，1996年颁布的《行政处罚法》第4条关于行政处罚公开的规定，1999年颁布的《行政复议法》第4条关于行政复议公开的规定，2000年颁布的《立法法》第62条关于行政法规公开、第69条关于地方性法规公开、第76条关于地方政府规章公开以及第77条关于部门规章公开的规定，2003年颁布的《行政许可法》第5条关于行政许可公开的规定，2005年颁布的《保守国家秘密法》第2条、第8条有关国家秘密及范围的规定和中国《入世议定书》有关政务公开的规定等。另外一个值得关注的现象是，自2002年广州市人民政府出台了我国第一个专门针对政府信息公开的地方政府规章——《广州市政府信息公开规定》以来，上海市、北京市、杭州市、深圳市等地也相继出台了相应的地方政府规章。

[12]李步云主编：《信息公开制度研究》，湖南大学出版社2002年版，第35页。

[13]中国互联网络信息中心：《第35次中国互联网络发展状况统计报告》（2015年1月），第1页。

[14]“当前，政府信息公开的渠道和方式有欠完善，多数信息未能充分利用，浪费了政府信息资源。发展电子政务，实行政府信息公开，可以通过信息共享和数据库挂接，降低信息的收集、传播成本，促进经济的发展。”汪玉凯、张勇进：“电子政务与政府职能转变”，载《学习与探索》2005年第5期。

[15]周汉华：“中国的政府信息化及其面临的实践问题”，载《经济社会体制比较》2003年第2期。

[16]“对于政府信息公开方式来说，按照条例规定包括政府公报、政府网站、新闻发布会和大众传媒。其中，政府网站因其自身优势被定位为政府信息公开的‘第一平台’。”莫于川、林鸿潮：“信息公开地方准备不足——从苏闽川滇数省考察看《政府信息公开条例》”，载《中国改革》2008年第6期。

[17]周汉华：“互联网对传统法治的挑战”，载《法学》2001年第3期。(www.xing528.com)

[18]王谦、陈放：“电子政务的信息安全保障及体系构建”，载《信息网络安全》2008年第3期。

[19]马怀德：“法治政府特征及建设途径”，载《国家行政学院学报》2008年第2期。

[20]“网络和短信日益成为发起共同议题和组织民意的有效平台，虚拟的公共空间无疑构成公众参与重要的制度前提。”王锡锌主编：《公众参与和中国新公共运动的兴起》，中国法制出版社2008年版，第6页。

[21]［英］安东尼·吉登斯：《社会学》（第4版），赵旭东等译，北京大学出版社2003年版，第442页。

[22]“传统政府建立在权力分配与行使的基础上，权力是最为有效的社会资源。网络的出现打破了科层制的权力结构和权力赖以存在的地域界限，使政治权力在流动的信息和与发达的信息技术面前无能为力。因此，对于任何政府而言，有效地管理与利用信息资源，丝毫不亚于配置和行使政治权力。政府与社会之间的信息交换与服务，日益成为国家机关的主要与日常职能。”周汉华：“互联网对传统法治的挑战”，载《法学》2001年第3期。

[23]OECD，“E-Government for Better Government”，p.15，（2005）；Cabinet Office，“Electronic Government Services for the 21st Century”，Chapter 4，（2000）.

[24]有关具体这些国家或地区的相关电子政府立法情况，可参见周汉华：“电子政务法研究”，载《法学研究》2007年第3期。

[25]“行政法的传统模式将行政机关设想为一个纯粹的传送带，职责是在特定案件中执行立法指令”以此来解释如何“原本在形式上不向选民负责的行政官员对私人利益行使权力的行为得以合法化”，寻求一种行政机关行政权力合法化的解释路径。可参见［美］理查德·斯图尔特：《美国行政法的重构》，沈岿译，商务印书馆2002年版，第3、10页。

[26]［美］理查德·斯图尔特：《美国行政法的重构》，沈岿译，商务印书馆2002年版，第2页。

[27]在这个意义上，马丁·洛克林教授的判断富有真知灼见。“公法只是一种复杂的政治话语形态，公法领域的争论只是政治争论的延伸。”［英］马丁·洛克林：《公法与政治理论》，郑戈译，商务印书馆2002年版，第8页。

[28]王锡锌：《公众参与和行政过程——一个理念和制度分析的框架》，中国民主法制出版社2007年版，第365页。

[29]［美］理查德·斯图尔特：《美国行政法的重构》，沈岿译，商务印书馆2002年版，第66页。

[30]“信息公开是公众有效参与的基本条件和前提。”姜明安：“公众参与与行政法治”，载《中国法学》2004年第2期。

[31]“近代以来，民主思潮席卷全球，当下的统治合法性已经不能离开‘人民的同意’这一基本价值。”沈岿：《铗秤弹咏——在修远路上》，北京大学出版社2006年版，第91页。

[32]朱芒：《功能视角中的行政法》，北京大学出版社2004年版，第134页。

[33]周汉华：“互联网对传统法治的挑战”，载《法学》2001年第3期。

[34]姜明安：“公众参与与行政法治”，载《中国法学》2004年第2期。

[35]全球化与信息化是当今世界的两大显著趋势，一个日益明显的事实是，信息化特别是互联网的迅速发展与普及，促进了货币、劳动力、信息等要素在全球范围内的流动与配置，加速了全球化的进程，而全球化的进程也在对信息化实施着反作用力，呼唤着更广范围、更深层次的信息化，亦在客观上促进了信息化的进程。如果确如英国著名社会学家鲍曼所言“全球化进程在本质上来说是一个强大的、无法规制、政治失控的过程”［英］齐格蒙特·鲍曼：《废弃的人类》，谷蕾、胡欣译，凤凰出版传媒集团、江苏人民出版社2006年版，第7页。那么，信息化尤其是互联网的未来亦是令人堪忧与不确定的。