中国公众参与治理状况：政府信息公开条例实施前的图景

改革开放初期，在传统计划经济体制的惯性思维下，中国未曾摆脱“威权行政”桎梏与枷锁的束缚，国家的触角延伸至社会和个人生活的方方面面，“全能国家”“无限政府”的影子随处可见，公民更多的是作为行政机关行政活动的对象或客体而存在。由于公民法律意义上的主体地位与独立利益的缺失，普遍性、有效的公众参与在中国几乎没有生存乃至进一步发展的空间。随着20世纪90年代国家经济政策与制度理念的变革、国民经济的不断发展以及民主化进程的加速推进，中国社会结构开始经历着深刻且意义深远的变革：社会主体结构由一元化向多元化转变，[4]社会关系结构由身份社会向契约社会变迁。[5]国家开始不断从一些经济和社会领域放松管制，摒弃传统的、单纯的单方面强制性行政管理的做法，鼓励、倡导个人和各种组织积极参与到国家的各方面立法、行政机关的行政决策、行政决定与其他行政机关的具体行政行为中来，“协商行政”“民主治理”的现代国家治理理念开始在中国萌芽、扎根。

1996年颁布的《行政处罚法》首次在行政处罚领域内确立了公众参与制度，其第42条规定：“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。当事人不承担行政机关组织听证的费用。”[6]2003年颁布的《行政许可法》在行政许可领域内确立了公众参与制度，其第46条是有关依职权召开听证会的规定：“法律、法规、规章规定实施行政许可应当听证的事项，或者行政机关认为需要听证的其他涉及公共利益的重大行政许可事项，行政机关应当向社会公告，并举行听证。”第47条是有关依申请召开听证会的规定：“行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，行政机关在作出行政许可决定前，应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利；申请人、利害关系人在被告知听证权利之日起五日内提出听证申请的，行政机关应当在二十日内组织听证。”《行政处罚法》和《行政许可法》这两个法律率先确立了行政相对人有权参与到行政主体做出有关具体行政行为的制度规范；1997年颁布的《价格法》第23条确立了公众参与价格制定等行政决策的制度规范；2000年颁布的《立法法》第5条、第34条、第35条、第58条和2001年国务院制定的《行政法规制定程序条例》《规章制定程序条例》等，确立了有关公众参与国家立法和行政立法的制度规范；1989年颁布的《城市居民委员会组织法》和1998年颁布的《村民委员会组织法》等法律规定了公民可以通过居民委员会、村民委员会等基层群众自治性组织实行自我管理、自我服务与自我监督，参与有关社会公共事务的监督和管理。这些法律以及其他有关公众参与的法律规范共同构成了中国当前公众参与的整体性制度框架。[7]在这些公众参与法律制度的引导与推动下，公众参与的民主实践在中国蓬勃兴起。[8]

一个不无尴尬的事实是，至少在行政机关看来，公众参与意味着会增加政府的财政开支，损及行政效率，于是行政机关总是千方百计地推脱与拒斥公众参与，尤其是对那些官僚主义思想浓重以及习惯于“暗箱操作”并有腐败传统的官员来说，公众参与更是意味着一束阳光，会将他们在黑暗中秘密进行的不法勾当暴露殆尽，从而丧失权力寻租的机会。因此，如果相应法律规范没有明确规定公众参与，他们会对公众提出的有关参与的申请，以没有明确的法律依据为由百般推脱，当然更谈不上主动邀请相对人参与了。即便有关法律明确规定了行政机关负有保障公众参与的义务，他们迫于法律的硬性约束，无奈之下，在形式上允许相对人参与，但往往对相对人提出的意见、提交的证据或听证会中所形成的听证笔录却视而不见、置之不理，仍然根据他们先前掌握的有关事实、证据以及价值观念的预设来作出行政决定，采取行政措施，从而导致公众参与的虚置和形式化。“在中国的立法规则和政府立场表达过程中，虽然存在着各种可能的民意表达和公众参与途径，但民意表达的真实性及公众参与的有效性却始终令人怀疑，以‘听证会’、‘座谈会’、‘讨论会’甚至一些地方已经开始尝试着立法‘公告——评论’等方式吸纳民意，影响立法和政策民主正当性的做法，存在着‘虚假繁荣’。”[9]如此一来，公众参与作为相对人极其重要的程序性权利，更像是一种“泡沫权利”，在行政活动参与之前及参与过程中极其美丽诱人，但一旦行政过程结束就像泡沫破灭后飘散在空气中化为虚无，毫无实际影响，仅留下一段美好的回忆与联想罢了。行政机关与公众二者间信息的不对称占有作为影响公众参与有效性的一个基础性因素，客观上呼唤政府信息公开法律制度的确立与建构，以实现行政机关与公众间信息占有的平衡，保障公众参与实现其预期的价值与理念。(www.xing528.com)

然而客观地说，在《政府信息公开条例》颁布之前，中国确实已经出现政务公开[10]的若干规定与实践：在立法机关方面，有1988年的《全国人大常委会新闻发布会工作规则》以及1989年《全国人民代表大会议事规则》有关公开的规定；在行政机关方面，1999年公安部发布《关于在全国公安机关普遍实行警务公开制度的通知》，2000年国家税务总局发布《关于在全国税务系统进一步实行文明办税“八公开”的通知》，2000年国家工商总局发布了《关于在全国工商行政管理系统深入推行政务公开制度的通知》等；在检察机关方面，1998年最高人民检察院发布了《关于在全国检察机关实行“检务公开”的决定》；此外，2000年12月中共中央办公厅、国务院办公厅也专门发布过《关于在全国乡镇机关全面推行政务公开的通知》，2005年3月，中共中央办公厅、国务院办公厅又发布过《关于进一步推行政务公开的意见》等有关政务公开的规定。[11]但是政府信息公开与政务公开有所区别，全国亦缺少一部统一、完整规定政府信息公开的法律规范，有关政务公开的规定多为部门规章或地方政府规章，法律效力低，且过于分散，公众参与制度建设仍然面临着缺少政府信息公开法律制度所提供的政府信息服务与支持的制度性瓶颈。在这样的现实背景下，统一规范有关政府信息公开事项的行政法规——《政府信息公开条例》，作为一个对公众参与现实困境与迫切需要的回应，就于2007年正式颁布了。