公众参与法律问题与行政法研究

由上文的分析可知，在《决定》颁布施行之后，人民陪审制作为一项承载着司法民主化重任的制度，已经在具体制度建构层面迈出了法定化的一步。无论是立法机关还是司法机关，都表示出要继续推动这项制度发展及完善的决心。在制度设计者的美好愿景中，人民陪审制度是实现司法与社会良性互动的桥梁，通过这座桥梁，可以“让普通群众协助司法、见证司法、掌理司法”，可以“更集中地通达民情、反映民意、凝聚民智”，从而“在更大程度上实现人民民主”。[40]

然而，制度设计者的良苦用心是否真的成了现实？从学者们近几年的研究成果和相关报道来看，答案并非想象中美好——有的学者将立法意图与现实之间的分野概括为“一种制度实践，两种效果判断”；[41]有的学者把人民陪审制在价值追求与实践之间出现的“同途殊归”现象称为是“现实之惑”；[42]还有学者甚至直言不讳地认为《决定》固然引人注目，但这一“振奋人心”的措施并无新意，“陪审制之于国家的象征意义要远远大于其实质功能”。[43]应当讲，学者们的上述论断大都源自其对实践的考察，但任何研究都有其特定的立场和语境，需要具体问题具体分析。因而，当我们以协商民主的实现作为研究进路时，也有必要对制度和实践之间的具体情况作一番考察。

1.陪审员队伍的精英化趋势明显，影响了公共意志的形成。人民陪审员来源的广泛性和代表性是公共意志在协商过程中得以形成的关键。从制度渊源上讲，人民陪审制是借助民间智慧来促进司法的“同类人审判”，[44]只有保证陪审员队伍的大众化、平民化，才能使审判活动中被“制度化了的协商能够从公众社会中汲取自身的动力”。[45]从现有的制度设计来看，立法的初衷显然也是将人民陪审员定位为非法律职业的普通公民，但在实践活动中却出现了比较明显的精英化、专业化的趋势。

首先，仍旧从人民陪审员的选任条件来看，尽管法律对陪审员的任职资格总体而言还是规定得比较宽泛的，但由于陪审员在审判中实际承担的角色是“没有穿法袍的法官”，因而其自身的能力、知识与经验成为影响其履行参审职责的潜在因素。为此，《决定》等法律规范增加了对人民陪审员的学历要求，即规定人民陪审员一般应具有大专以上的文化水平，[46]只有对于“执行该规定确有困难的地方，以及年龄较大、群众威望较高的公民”，担任人民陪审员的文化条件才能适当放宽。[47]这样的规定的确有助于提高人民陪审员队伍的整体素质，但同时也意味着陪审员队伍结构有了明显的精英化取向。一些基层法院甚至“将这一条变成了担任陪审员的硬指标，学历低、收入低、地位低的陪审员几乎没有”，[48]这就令许多普通公民都被排除在人民陪审制度之外，而人民陪审员的来源则逐渐被限缩在一个狭窄的“精英”阶层范围之内。

其次，伴随人民陪审员在选任、培训、管理等方面的制度日益与职业法官相趋同，人民陪审制度中的专业化、职业化现象也愈发明显。一方面，法院倾向于比照法官的选任方式来确定和使用人民陪审员。尽管《决定》并未对陪审员的法律知识背景有所要求，但实践中，法院往往还是“热衷于选任有法律教育背景和从业经验以及具有一定专长的人担任陪审员”；[49]另一方面，由于培训人民陪审员和随机选取人民陪审员都可能造成较大的成本消耗，加上法院内部诸如结案率、错案追究等各项考核指标的压力，因而“正式制度安排下的一案一审的随机模式”会时常“被法院的案件审理分配方式所取代”，[50]进而导致“陪审专业户”“编外法官”“住庭陪审”等一系列反常现象的发生。[51]

诚然，对陪审员文化水平与业务素质的高要求，对于提高其审判能力而言，无疑是有益的。但这对于实现人民陪审制的民主价值而言，又似乎有“渐行渐远”的疏离倾向。因为正如论者所言，陪审制度是一种“草根民主”，它的民主性就在于担任陪审员的是一般民众，而不是有特定身份的人，它的“草根性”在于通过普通百姓参与审判，防止法律的过度精英化。[52]所以，如果我们过分依赖于知识与能力的标准，人为地将陪审员的产生固定在一个相对狭小的选择范围之内，这不仅会在无形间剥夺了其他公民参与庭审的民主权利，同时也将使人民陪审汇聚民智、代表民意的协商民主功能逐渐被消磨殆尽。(www.xing528.com)

2.“陪而不审、合而不议”现象突出，缺乏真正平等、理性的协商机制。在我国，陪审制度的运行是与法庭审理和合议制紧密相连的。人民陪审员参与审判，其实就是参与庭审和合议庭评议。因而，要确保人民陪审制能够充分发挥其实效，首先就必须赋予人民陪审员在庭审与案件评议过程中独立做出判断的权利。目前，人民陪审员的这项独立权能已经获得了立法的肯认。但实践中，人民陪审员的这种独立性并未得到有效的落实，人民陪审员的审判权长期存在着功能虚化的现象，“陪而不审、合而不议”成为饱受学者诟病的话题。造成实践中这种现象的原因，大致可以概括为三个方面：一是因为“职业法官在知识上的优势地位使其对陪审员有先天的不信任感”，也“不愿意与其分享审判权”。[53]因而，容易出现法官基于其专业权威完全操控或垄断庭审与评议过程话语权的现象。[54]二是因为缺乏一套有效的信息交换机制，现行法律并未对陪审员庭前查阅案件材料做出规定，人民陪审员往往在开庭时才真正参与案件审理。由于对案件信息掌握的不对称，“在时间压力以及法官倾向性主导下，陪审员要将大量精力花费在理解案情上，几乎不太可能形成和提出有价值的问题，只好保持沉默或者附和法官的意见”。[55]三是因为虽然《决定》明确了人民陪审员在合议庭组成中的最低比例，但人民陪审员在合议庭中也很难形成多数，因而往往无法直接影响案件裁判的结果。同时，由于陪审员在专业知识和审判技巧方面的不足，也可能使他们在案件评议的过程中受挫，从而影响他们参与论辩的积极性。

可见，在现行的人民陪审制度中，能够确保人民陪审员积极、平等、理性地参与庭审和评议过程的民主协商机制还未有效确立，因为民主的协商应当是建立在实质平等基础上的，即“现存权力与资源分配不会影响参与者在协商过程任何阶段的机会，也不会在其协商中发挥权威性作用”。[56]显然，法官与人民陪审员在信息掌握与话语权方面的不对等，是造成人民陪审中商谈民主性薄弱的一个重要原因，而要破解这一问题，还必须从完善程序性保障入手。

3.现有保障机制不健全，减损了人民陪审员公共意志的代表性。根据协商民主理论，公共协商的主要目标在于“实现理性驱动的共识”以促成公共利益的最大化。[57]如前所述，人民陪审制是人民群众直接参与审判活动的重要形式，其存在“使庄严的法庭为公众留下了一席发言之地”。[58]人民陪审员的立场，实际代表的是人民的立场，如果借用美国思想家潘恩（Thomas Paine）对于陪审制度的赞美之词，那么陪审员群体可以被视为是一个伟大而不谋私利、为防止司法专横而“从人民当中选举出来的‘法官’团体”。[59]因而，基于公平、公正的立场，充分、理性地展现民意是人民陪审员应尽的义务，也是人民陪审制度彰显协商民主的地方。但必须承认的是，无论我们如何宣扬人民陪审制在道德层面上的崇高性，公共利益的实现或者是公共意志的表达都不可能成为人民陪审员参与陪审的全部动机。所以，充足、有效的激励机制是保证人民陪审员能够充分发挥其公共代表性的前提。

从当前的司法实践来看，我国的人民陪审制在对陪审员的经费保障、工作协调等激励机制建设方面还很不健全。这主要表现在：一方面，尽管《决定》规定了法院实施陪审制度的开支“由同级政府财政予以保障”，[60]但实践中，完全由法院“自掏腰包”的情况仍十分普遍，致使人民陪审员“同工不同酬”“赔力又赔钱”等现象时有发生；[61]另一方面，现行法律并未对陪审员参与陪审和本职工作之间的协调问题作出规定，因而即便《决定》规定了人民陪审员所在单位不得因其参与陪审就克扣或变相克扣其工资、奖金及其他福利待遇，[62]但这往往也还是难以消除人民陪审员基于本职工作所产生的种种顾虑（如担心单位不满等），而这必然会影响其参与陪审的决心、能力及表现，导致“拒绝陪审”“消极陪审”现象的发生。无疑，激励、保障机制的不完善是造成人民陪审员“理想角色”与“实际角色”相分离的一个重要原因。尽管人民陪审员被赋予了代表公共意志的崇高使命，但如果其因为参加陪审而将招致生活、工作上的诸多压力，那么基于理性人的特点，人民陪审员在审判过程中的公共理性必然会受到压制，甚至可能会影响其民主功能的发挥。