信访功能定位：公众参与行政法研究

一个并非荒谬的解释是：现实社会中“信访洪峰”的涌现与信访的功能错位、权利救济功能的错误宣扬不无关系，而在这其中，学者无疑扮演了推波助澜的重要角色。但现在也有部分学者开始反思信访的权利救济功能，认为信访的功能错位消解了司法的权威，动摇了现代国家的治理基础。[62]

事实上，在中国司法制度建设面临先天不足和后天不良的背景下去考察中国信访制度运作的现实，信访的权利救济功能的错误强加对司法独立的内在损害来源于三个方面：法院内部信访机构、同级或上级党政领导和上级法院。第一，就法院内部而言，针对法院信访机构的信访多是涉诉信访，诉讼的胜诉方可能会基于判决的执行问题向法院信访机构进行信访，败诉方可能会认为生效的判决不公正而寻求信访，这些信访事项或者由于法院领导的关系疏通，或者由于案情本身的实际情况等因素而获得执行或再审的机会，于是法院信访机构潜在损害了判决的既判力和司法的权威性。第二，就同级或上级党政领导而言，针对他们的信访可能是与法院有关的涉诉信访，可能是与行政机关有关的行政纠纷信访，也可能是与国家机关无关的、也未经司法解决的私人纠纷信访。[63]有些纠纷已由法院处理并获得具有法律效力的裁判，当事人向同级或上级党政领导信访，以寻求裁判的执行（对胜诉方而言）或裁判的推翻（对败诉方而言）；也有些纠纷在未经司法裁决的情况下，由于当事人对司法的不信任而直接被以信访的途径提出，无论是哪类纠纷，获得领导人的批示与关注是微乎其微的，但是一旦获得关注，领导人对法院所施加的压力是现实和巨大的，司法独立面临着各级党委和政府的双重夹击。第三，就上级法院而言，一旦信访事项通过向上级法院提出，则上级法院也会通过直接再审或者指令再审等形式直接影响下级法院已经做出的生效裁判，宪法规定的上下级法院属于监督与被监督关系在现实司法实践中往往会异化为直接的领导与被领导关系，法院的自身独立也难获保障。司法不独立，司法权威则无从谈起。于是，司法不独立、司法不受信任引发信访潮，而成功的信访由于有党政领导人的批示又去干扰司法独立，由此形成人治社会的恶性循环，“巨人型人治现实”与“侏儒型法治理想”的悲剧不可避免。(www.xing528.com)

另外，对于土地纠纷、房屋拆迁纠纷等容易引发上访的纠纷，由于害怕无论判决准确与否都会导致随之而来的“信访洪峰”，一些地方法院往往通过通知、内部文件等形式规定这些案件不属于受案范围，而由于法院这明显违反法律的行为，使许多当事人失去司法救济途径，无奈只能选择上访，由此又导致一个恶性循环。在分析信访对司法的潜在损害时，仍然需要加以说明的是，信访本身不是权利救济途径，而是引起真正权利救济制度启动的原因行为，信访事项由于信访活动而偶然获得领导人的关注，从而由领导人去推动正式救济制度的启动，所以，人们通常认为信访本身就是救济途径的说法仅仅是个表象或误解，毋宁说信访是个救济中转站，或者是救济制度启动的发动机之一。从这个意义上讲，刁杰成先生强调“信访工作是秘书性质的工作，信访机构是秘书性质的机构”[64]有一定的合理性，因为他察觉到了信访的中介性与非权威性。