法律问题解决探讨：公众参与的行政法研究

如果你是一个领导者，

请冷静地听取申诉者的诉说；

在他想向你吐露心中委屈的时候，

请不要打断他。

痛苦的人希望获得胜诉，

更渴望向你倾诉衷肠。

申诉一旦被阻止，(www.xing528.com)

人们会追问：“为什么他要拒绝？”

不是所有申诉都会成功，

而一次好的听审能抚慰人的心灵。

——摘自古埃及的诗歌[52]

关于信访的功能，尽管会有多种不同的表达，但学者们一般都会将权利救济[53]功能纳入其中，[54]甚至应星教授将文章的题目就定为“作为特殊行政救济的信访救济”，显然，在他看来，救济作为信访的功能之一早已是不证自明了。在持信访具有权利救济功能观点的学者看来，“信访制度吸纳了社会大量的利益矛盾和冲突，成为宣泄社会不满和怨恨情绪、释放社会冲突的安全阀，很大程度上避免了社会矛盾的积累和整体不稳定。”[55]然而，我们通过解读1951年政务院颁发的《关于处理人民来信和接见人民工作的决定》以及以后的关于信访制度的重要文件发现，它们并没有确立信访的权利救济功能，换言之，信访制度也并没有被定位为是一种纠纷解决机制，这些文件普遍都将信访视为党和政府与人民沟通的渠道从而去密切两者间的联系。密切联系群众与反对官僚主义是信访制度建立的初衷，[56]也是各个重要信访文件所关注的主题。[57]而且，就我国现阶段信访制度运作的现实来看，信访可能并不是简单的社会安全阀，它更多可能是社会动荡或潜在动荡的助推器：一方面是由于转型中国的矛盾和纠纷已经积累、沉淀太多同时又没有得到有效充分地释放，偶然的信访成功案例刺激了更多的人去寻求信访甚至是群体性信访，而这等于是安置了一个个社会定时炸弹；另一方面是信访制度运作过程中的维稳策略及截访拦访等措施已经使得信访制度中“善”的成分丧失殆尽，也在很大程度上极大破坏了党和政府的形象以及消耗着有限的政权合法性资源，[58]我们必须铭记的是“仇恨的感情和复仇的愿望是人类本质中最重要的方面”，[59]如果它不能通过公开的规则和合法的方式得以满足，那它就会以极端、非法的方式最终默默地爆发。“人们不会衷心拥戴一种政治制度和经济制度，更不用说一种哲学，除非对他们来说，这种制度或哲学代表着某种更高的、神圣的真理。”[60]

本部分以前述的信访性质为逻辑基础，尝试指出：从历史角度看，通过本章第二部分和第三部分对各种信访文件的梳理和分析，信访的本来面目应该是密切联系群众和反对官僚主义，换言之，信访是党和政府作为与民众沟通的渠道，体现人民的主人翁地位，也是执政党控制社会的重要治理工具。从理论角度看，信访具有间接性和选择性，不符合以公力救济形式存在的权利救济制度的基本特征。从被错误宣扬的信访制度救济功能的现实运作来看，无限夸大、异化扭曲后的信访极大破坏了司法的独立性和权威性，是中国法治建设的羁绊。所以，无论是在历史层面、在理论层面还是在现实层面上，权利救济不是、也不应该是信访制度的功能。由于历史方面的梳理在本章第二部分已经有详细介绍，在此不再赘述，下面着重论述现实层面和理论层面上的考量。但是需要说明的是，可能有人会提出质疑：确实信访原来的性质和功能中没有权利救济的内容，但是这并不能否定随着社会背景和社会结构的变迁，信访会衍生出新的其他功能来，比如权利救济功能。对这种观点的回应是：首先，我们需要区分信访性质和信访功能，性质作为一个事物区别于其他事物的基本特征，它是相对稳定的，没有出现使它发生根本性变化事件的前提下，事物的性质应该是相对稳定的。[61]新中国成立以来，信访制度作为党的治理术，作为党的三大作风之一的“密切联系群众”的制度化设计，它的性质并没有发生根本性的变化。即使是改革开放也并没有根本改变信访制度的政治化运作环境。其次，信访的功能可能会随着社会的变化也发生一定的变化，事实上，本章在前面使用“被错误宣扬的信访制度救济功能的现实运作”即在一定程度上承认信访制度的功能发生了某种变迁和异化，但是本章又认为“权利救济不是、也不应该是信访制度的功能”，“不应该是”是从应然层面而言的，即事实上笔者也承认信访的实际功能随着社会的变迁发生了某些变化，比如事实上承担了某些权利救济功能，但是正如本章所论述的，从历史层面、现实层面和理论层面来看，权利救济都不应该是信访的功能。本章关于信访性质的探求仅仅是从历史视角所作的梳理，它可能仅仅属于信访性质的理论探索之一，它并非代表真理而是可质疑的。由信访性质出发所展开的对信访功能的阐述也仅仅是一种尝试性探索，亦是可质疑的，本章关于信访功能的定位仅仅是从笔者所梳理的信访性质出发而对信访功能应然性的探求。