公众参与行政法研究成果：信访性质重新解读

本章尝试着将党和政府在各个历史时期有关信访的规范性文件中涉及信访性质定位的表述进行了梳理，但是“人们查询文献资料，也依据它们自问，人们不仅想了解它们所要叙述的事情，也想了解它们讲述的事情是否真实，了解它们凭什么可以这样说，了解这些文献是说真话还是打诳语，是材料丰富，还是毫无价值；是确凿无误，还是已被篡改。”[42]尽管心中仍然处在福柯逼问下真实与虚假、真话与诳语之间的煎熬，但恐惧状态下的放弃则意味着一无所获，于是仍尝试去对这些文件做些尝试性的总结和梳理。

各个时期的代表性文件对于信访的定位虽然也存在着细微差异，[43]但是它们始终没有将信访视为一种独立的法律权利，信访也始终没有脱离政治的话语体系而进入纯粹的法律范畴。“一个话语在进化自我修正、纠正谬误、加速自身形式化时，并不必然同意识形态脱离关系，而意识形态的作用也不随着严密性的增长和差错的消失而减少。”[44]《关于处理人民来信和接见人民工作的决定》尽管是政务院颁布的，但是考虑到1952年的历史背景以及当时党政并没有很好分离的现实，[45]这个决定可以被视为是党的执政政策在政府工作中的体现，亦是中国共产党的意志表达。[46]改革开放后，虽然中国尝试进行党政分离，但1989年11月颁布的《中共中央办公厅、国务院办公厅关于进一步加强信访工作的通知》和2007年颁布的《中共中央、国务院关于进一步加强新时期信访工作的意见》等由中共中央和国务院联合颁布的文件正好体现了我们一贯的政治话语表达习惯——“党和政府”，由于信访工作不光涉及党的工作也是政府的重要职责，联合颁布的方式可以明确党的部门和政府部门两方面的职责，同样依据中国的政治传统及政治运作的现实，这些联合颁发的文件主要还是党的意志的体现，亦是执政党政策的直接表达。《信访条例》虽然是专门调整信访工作的行政法规，但其对信访的法律调整局限于“信访渠道—信访事项的提出—信访事项的受理—信访事项的办理和督办”等程序性流程，其对信访的性质、功能等基本问题则定位模糊，它的立法精神与原则仍然遵循着党对信访工作的一贯政策，只是相对于传统的那些文件而言增加了很多技术性工具和措施而已。所以，《信访条例》这一涉及信访活动法律规范的颁布并没有改变信访的整体政治色彩。而且，如前所述，在《信访条例》修订后的国务院法制办、国家信访局负责人就《信访条例》有关问题答记者问中，这两个与《信访条例》修订最直接相关部门的负责人对《信访条例》的权威解读中也是在严格地界分“信访”与“建议权和申诉权”，而并没有将“信访”视为一种法律权利。(www.xing528.com)

1982年2月颁布的《党政机关信访工作暂行条例（草案）》对信访曾经作出这样的性质界定：“正确处理人民群众来信来访，是各级党委和政府的一项经常性的政治任务。”“信访是经常性的政治任务”这一判断，既符合建立信访制度的初衷——密切联系群众、反对官僚主义，同时也与各个历史时期的重要文件关于信访定位的精神与原则相吻合——它们从没有将信访视为法律意义上的一种独立的法律权利，而是将其视为一种政策意义上的党和政府与民众密切联系的渠道和手段，是执政党的一种治理术。[47]因此，本章认为信访的性质是一种政治意义上的执政党治理术，一种政治意义上的社会控制手段——政权合法化的手段以及实现社会有效治理的工具。“政党是争取权力的组织，因此必然会追求符合自己目标的政治结构，不过，它会小心翼翼地将这一切加以隐蔽。”[48]信访作为我国政治意义上的执政党治理术，包含两个层面：政权合法化的手段和实现社会有效治理的工具。一方面，就信访与民众的关系而言，通过民众的信访可以彰显人民当家作主、全心全意为人民服务、密切联系群众等共产党领导下新中国的意识形态，并通过信访事项的解决以取得人民的支持从而使政权合法化，[49]共和国的根基不是抽象的法律或者咄咄逼人的军队而在于人民的拥护，人民是新生政权实质意义上的合法化者；另一方面，就信访与基层官僚的关系而言，科层制的现实是“初级决策者们更加贴近日常生活的杂乱细节，包括许多人间悲、喜剧，因此，他们不太容易忽略个案中的个性化特征。与此同时，更高级别的官员们所面对的则是经过下属们包装或剪裁过的事实；在其中，个体的命运就显得不是那么清晰易辨了”。[50]通过民众信访所反映的信息可以有效克服科层制官僚体制的治理局限，[51]使党和国家领导层能够不受基层官僚过滤和裁剪地获取基层社会信息，从而有针对性地加强对基层官僚的控制，反对官僚主义，并时刻了解和把握基层社会的可能治理危机及大致运行状况，从而有效地实现对全社会的治理，维护国家政权稳定。