历史时期重要信访文件及定位研究

1951年5月16日，毛泽东在“必须重视人民的通信”的批示中指出：“必须重视人民的通信，要给人民来信以恰当的处理，满足群众的正当要求，要把这件事看成是共产党和人民政府加强和人民联系的一种方法，不要采取掉以轻心置之不理的官僚主义态度。”[34]在这段话中，毛泽东将信访看作是“是共产党和人民政府加强和人民联系的一种方法，”同时告诫对信访工作不要采取官僚主义态度，可知他此时仅仅是将信访定位为密切联系群众的方法，反对官僚主义还没被纳入。在1953年1月5日所写的“反对官僚主义、命令主义和违法乱纪”一文中，他以信访为例对官僚主义进行了严厉批判：“……这样一方面的官僚主义，则在许多地区、许多方面和许多部门，还是基本上没有解决。即如处理人民来信一事，据报，有的省人民政府就积压了七万多件没有处理，省以下各级党组织积压了多少人民来信，则我们还不知道，可以想象是不少的。这些人民来信大都是有问题要求我能给他们解决的，其中许多是控告干部无法无天的罪行而应当迅速处理的。”[35]仅仅过了半个月，1953年1月19日《人民日报》的社论“认真处理人民群众来信大胆揭发官僚主义罪恶”中同时指出：“我们必须继续展开对官僚主义的斗争。我们希望全体人民群众充分地运用这种最方便、最自由、最经济而又直接的写信方法，大胆地及时揭发各地各种官僚主义的现象。”[36]至此，通过信访来反对官僚主义已经成为信访制度的明确定位。联系到《人民日报》社论仅仅距离毛泽东“反对官僚主义、命令主义和违法乱纪”不到半个月，且《人民日报》作为中国共产党的最重要舆论喉舌，其社论——尤其在当时的社会背景下——一般须经最高领导人同意或指示，于是我们通过“必须重视人民的通信”“反对官僚主义、命令主义和违法乱纪”以及《人民日报》的社论可以大致推论出：作为信访制度最重要设计者的毛泽东对信访的最初定位是密切联系群众和反对官僚主义。

作为新中国建立信访制度标志的由政务院颁布的《关于处理人民来信和接见人民工作的决定》规定：“各级人民政府是人民自己的政府，各级人民政府的工作人员是人民的勤务员。各级人民政府应该密切地联系人民群众，全心全意地为人民服务；并应鼓励人民群众监督自己的政府和工作人员。因此，各级人民政府对于人民的来信或要求见面谈话，均应热情接待，负责处理。”[37]该决定也是将信访定位为密切联系群众、为人民服务以及监督政府。监督政府除了相关违法违纪问题外，另一个重要问题就是反对政府的官僚主义。由此可见，密切联系群众与反对官僚主义也是《关于处理人民来信和接见人民工作的决定》的信访定位。

1957年5月28日至31日，我国召开了全国第一次信访工作会议，会议通过了《中国共产党各级党委机关处理人民来信、接待群众来访工作暂行办法》以及《关于加强处理人民来信和接待人民来访工作的指示（草案）》两个文件。这两个文件以及1963年10月通过的《国家机关处理人民来信和接待人民来访工作条例（草案）》在信访的定位上仍然延续传统的思路，着眼于联系群众和反对官僚主义。[38]

1982年2月颁布的《党政机关信访工作暂行条例（草案）》是改革开放以后第一部有关信访的重要文件，是“1982年到1995年十余年内支撑信访运作的最重要的制度框架”。[39]其第一条规定“正确处理人民群众来信来访，是各级党委和政府的一项经常性的政治任务。做好这项工作，对于发扬社会主义民主，贯彻执行党和国家的方针政策，改进领导作风，密切党群关系，调动人民群众建设社会主义的积极性，推动我国社会主义现代化建设，巩固人民民主专政，都有着重大的意义。”[40]在这个文件中，信访的意义有“发扬社会主义民主”“贯彻执行党和国家的方针政策”“改进领导作风”“密切党群关系”“调动人民群众建设社会主义的积极性”“推动我国社会主义现代化建设”“巩固人民民主专政”等七个方面。“发扬社会主义民主”“调动人民群众建设社会主义的积极性”“推动我国社会主义现代化建设”“巩固人民民主专政”属于比较宏观的目标，而那些包括信访制度在内的各项具体制度对宏观目标的实现或多或少都有意义，所以，从这个层面上讲，这几个方面都属于信访制度的间接意义，直接的相关度不强。而“贯彻执行党和国家的方针政策”也相当于一项具体制度实践意义的政治口号，而“改进领导作风”“密切党群关系”才是信访制度的重点和特色所在。(www.xing528.com)

1989年11月颁布的《中共中央办公厅、国务院办公厅关于进一步加强信访工作的通知》中指出，“在党中央、国务院和各级党委、政府的领导下，信访工作在反映社情民意、维护安定团结、促进廉政建设、为民排忧解难、沟通领导机关同人民群众的关系等方面，做了大量工作，取得了明显的成效。……但是，从全国的情况看，信访工作中还存在着一些需要进一步解决的问题……上述问题的存在，不利于密切党和政府与人民群众的关系，不利于加强社会主义民主与法制的建设，不利于调动群众的积极因素。”[41]这个文件在信访定位方面概括了“反映社情民意”“维护安定团结”“促进廉政建设”“为民排忧解难”“沟通领导机关同人民群众的关系”等五个方面。“反映社情民意”和“沟通领导机关同人民群众的关系”可以概括为密切联系群众，“促进廉政建设”的一个重要方面是反对官僚主义，而“为民排忧解难”和“维护安定团结”是密切联系群众和反对官僚主义的直接结果和目标。那么，密切联系群众和反对官僚主义也可以看作是这一文件的信访定位。

1995年制定的《信访条例》与2005年修订的《信访条例》在其第1条都做了相同的规定：“为了保持各级人民政府同人民群众的密切联系，保护信访人的合法权益，维护信访秩序，制定本条例。”密切联系群众仍然是信访的主题，整个条例并没有关于信访权利作为一种独立法律权利的规定。同时，由于社会的快速发展及相应制度的缺失导致社会矛盾急剧增加。由于司法救济途径的不畅通、信访成功个案的刺激、传统的人治意识影响等因素，一方面，大规模、群体性信访大量增加，采用过激方式如拦截公务车辆、围堵国家机关等进行信访，这些活动造成信访秩序、社会秩序的极大不稳定，因此，需要维护和规范信访秩序；另一方面，由于信访责任追究机制、禁止越级上访等制度，导致地方基层政府往往在省会城市、首都北京对来自其管辖范围内的信访民众进行截访、非法限制人身自由等措施，严重侵害信访民众的合法权益，极大损害党和政府形象。因此，从这两个现实急迫的问题出发，无论是原《信访条例》还是修订后的《信访条例》，都强调“保护信访人的合法权益，维护信访秩序，制定本条例”。但是，“保持各级人民政府同人民群众的密切联系”仍然是《信访条例》的首要主题。

2007年颁布的《中共中央、国务院关于进一步加强新时期信访工作的意见》对信访的定位是：“信访工作是党和政府的一项重要工作，是构建社会主义和谐社会的基础性工作。做好新时期的信访工作，对于全面落实科学发展观，发展社会主义民主政治，维护人民群众的合法权益，加强党风建设尤其是干部作风建设，密切党和政府与人民群众的血肉联系，全面建设小康社会、构建和谐社会，具有十分重要的意义。”除去如“科学发展观”“建设小康社会”“构建和谐社会”等这一时期主流政治文件的必备政治话语外，“维护人民群众的合法权益”“加强党风建设尤其是干部作风建设”“密切党和政府与人民群众的血肉联系”是新时期的信访定位，而“维护人民群众的合法权益”通过密切联系群众和加强党风建设两个手段实现，而党风建设的重要内容就是反对官僚主义。因此，反对官僚主义与密切联系群众依然是新时期信访制度不变的核心定位。