《宪法第41条第1款的解读与公众参与行政法研究成果》

《宪法》第41条第1款规定：“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利，但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。”对于这个条款，宪法学者在理论上习惯将之归纳为监督权。[20]由于目前在法律层面上并无关于信访权的直接规定，于是那些研究信访的学者们退而求其次而普遍将这个条款单独视为或者与第27条第2款共同视为信访权的宪法依据。然而，这样的判断其合理性到底有多少？信访权到底是不是一个独立的法律权利呢？

通过该条款的字面意思可知：第一，在字面上，其所列举的权利仅限于批评权、建议权、申诉权、控告权和检举权，而没有规定“信访权”。第二，权利的主体是“中华人民共和国公民”，而非政治意义上的“人民”。

有学者认为：“信访权是一种较为特殊的政治权利。从严格的意义上讲，它是由建议、申诉、控告和检举的参政权延伸出的一种权利。”[21]“应当指出，信访权是我国各部宪法所保障的，是宪法性的权利，信访是一种行使宪法规定的权利义务的方式。”[22]“信访权其实只是一种通俗的说法，它在宪法的权利表现是批评权、建议权、控告权、申诉权。”[23]但是，这样的判断似乎仍然值得质疑。笔者认为：

第一，批评权、建议权、申诉权、控告权和检举权是宪法明文规定的公民权利，而信访仅仅是行使这些权利的形式和方式而已，其本身并不构成单独的法律权利。首先，批评权、建议权、申诉权、控告权和检举权可以通过来信来访的方式行使，[24]也可以通过网络、报纸、电视等其他方式行使。其次，来信来访并不是行动者行动的目的和内容，其来信来访的真实内容应该是批评、建议、申诉、控告和检举。更严格地说，信访的内容并不仅限于批评、建议、申诉、控告和检举等负面内容，来信来访也可以是表扬、激励、表达情感等其他正面内容。[25]1951年《中国人民政治协商会议全国委员会暨省、市协商委员会关于处理人民意见的试行办法》第（二）项也规定“人民意见包括建议、询问、要求、申诉、批评等事项”，[26]而询问、要求等事项既可以是有关正面内容也可以是涉及负面内容。最后，虽然权利行使方式的选择也是一种权利主体的自由或权利，但它不构成一种法律明文规定的独立权利，亦不能因此将《宪法》第41条第1款作为信访权的法律依据而将信访权视为一种独立的法律权利。所以，批评权、建议权、申诉权、控告权、检举权和信访之间存在着逻辑上的交叉关系。一些学者仅仅根据信访所涉及负面内容的多数性与信访活动所呈现的“权利假象”而武断地将信访的内容进行简单化处理，不应该是一种科学理性的做法。事实上，国家相关与《信访条例》修订直接相关的部门的负责人也是在严格地界分“信访”与“建议权和申诉权”，在国务院法制办、国家信访局负责人就《信访条例》有关问题答记者问中专门提到：“公民有提出建议和申诉的权利。畅通信访渠道是保障公民的建议权和申诉权，加强党和政府同人民群众联系、及时了解社情民意并迅速化解社会矛盾的重要措施。”[27]他们也是将“信访”视为“建议权和申诉权”的一种措施、渠道或形式。

第二，《宪法》第41条第1款所列举权利的权利主体是“中华人民共和国公民”，而信访作为党和政府与群众联系的纽带，其主体一般是“人民”。“所有政治活动和政治动机所能归结成的具体政治性划分便是朋友和敌人之间的划分。”[28]在中国的政治传统及话语习惯中，公民一般仅仅与国籍相挂钩，其政治觉悟以及先进与否则在所不问，它包含了政治上获肯定评价的“人民”和政治上获否定评价的“敌人”；而“人民”则包含着政治上的肯定评价，其与“敌人”是有明显界限的，这也与我国的“人民民主专政”的国体相一致，民主是给予人民的，敌人仅仅是专政的对象。因此，“公民”和“人民”的界限往往是有着不可跨越的鸿沟的。[29]政治意义上的敌人作为中华人民共和国公民，固然也可以依据《宪法》第41条行使批评权、建议权、申诉权、控告权和检举权，但它与人民通过信访形式去建议、申诉、检举等活动是存在差异的，第一种是法律意义上的，第二种是政治意义上的。(www.xing528.com)

第三，虽然《党政机关信访工作暂行条例（草案）》第2条规定“人民群众通过来信来访向各级党委和政府提出要求、建议、批评和揭发、控告、申诉，是宪法规定的民主权利”，[30]乍一看宪法好像已经确立信访权，但值得注意的是，如果将这一条进行句子结构的简化则是“提出要求、建议、批评和揭发、控告、申诉是宪法规定的民主权利”，其所要关注的是“提出要求、建议、批评和揭发、控告、申诉”，来信来访仍然仅仅是这些行为的方式或修饰，其并没有确立信访权。同样会有疑问的是，虽然“提出要求、建议、批评和揭发、控告、申诉”与现行宪法上的“批评权、建议权、申诉权、控告权和检举权”也还存在细微差异，但是该条例是1982年4月8号转发的，而现行《宪法》是1982年12月4号颁布的，那么按理说条例所依据的应该是1978年《宪法》，而1978年《宪法》并没有批评权、建议权、申诉权、控告权和检举权的相关规定。这该如何解释？十一届三中全会以后，中国在各个领域开始反思并清理文革余毒，作为文革后遗症之一的带有“左”倾思想的1978年《宪法》当然不能例外。在1982年《宪法》制定以前，尽管1978年《宪法》在法律上仍然是现行有效的，但是由于真理标准大讨论的开展以及对“两个凡是”的批判，作为“左”倾思潮产物的1978年《宪法》在政治上已经被束之高阁，失去了生命力。另外值得注意的是，《党政机关信访工作暂行条例（草案）》的基础和渊源其实是1963年就完稿但由于“文革”冲击而未正式颁布的《国家机关处理人民来信和接待人民来访工作条例（草稿）》，[31]所以由此来看，《党政机关信访工作暂行条例（草案）》中“提出要求、建议、批评和揭发、控告、申诉”，其真正的依托应该是1954年《宪法》，而1954年《宪法》第97条规定“中华人民共和国公民对于任何违法失职的国家机关工作人员，有向各级国家机关提出书面控告或者口头控告的权利”。所以，《党政机关信访工作暂行条例（草案）》第2条所说的宪法规定的民主权利应该指的是1954年《宪法》的第97条，而信访是1954年《宪法》第97条所规定权利的具体行使方式之一。

第四，退一步讲，即使诚如那些学者所言《宪法》第41条第1款是信访的法律依据，信访权是宪法所表达的一种权利，然而在我国宪法尚未司法化而仍被束之高阁、信访权缺乏具体法律保障的背景下，这样一种所谓的“法律权利”的有效性和真实性也仍是值得质疑的。

综合以上诸点理由，以《宪法》第41条第1款作为信访的法律依据存在着逻辑上的种种不方便之处。即使是专门调整信访的法律规范——1995年制定并于2005年进行修订的《信访条例》——也没有将信访权视为一种独立的法律权利。《信访条例》的着眼点并不在于确立并保障公民的信访权利，而在于如何最有效地维护信访秩序与社会稳定。