《宪法第27条第2款解读：公众参与行政法研究成果》

《宪法》第27条第2款规定：“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务。”由这条规定至少可以看出：

第一，在法理上，法律规则从内容上可以分为义务性规则、授权性规则和权义复合规则。“义务性规则是直接要求人们从事或不从事某种行为的规则。”[14]义务性规则按其内容又可分为禁止式规则和命令式规则，“命令式规则是要求人们必须做出某种行为的规则。”[15]“必须”是命令式规则的标志。[16]从本条款的内容上看，该条款的主体是“一切国家机关和国家工作人员”，主体后面所使用的是“必须”，“必须”是命令语气，属于义务性规则中命令式规则之连接用词，换言之，它并没有规定人民具体的权利。

第二，该条款并没有直接规定人民有信访的权利，换言之，它仅仅规定了国家机关及国家工作人员的义务，按照法学理论，人民所享有的乃是反射利益[17]而已。“反射利益一词其正确之涵义乃法规之反射效果，即法规之目的在保障公共利益而非个人私益，但因法规之规定对个人也产生一种有利之附随效果。”[18]由于人民并非因此而直接获得法律权利，于是亦不能就国家机关不履行该义务的行为直接寻求司法救济。随之而来一个需要进一步思考的问题是：虽然该条款没有直接赋予人民以权利，但是权利并不是都只能由法律直接规定而确立，它也可以从条文中予以推导，那么能否从该条款中推导出信访是一种法律权利呢？确实，传统的“权利”与“反射利益”二分法由于不能完整保护人们的合法权益，已遭到诸多批评。事实上德国、我国台湾地区等已经逐渐抛弃“权利”与“反射利益”二分法，开始尝试采取保护规范理论来更好地保障人们的合法权益。我国台湾地区“司法院”大法官会议在1998年11月就消极不作为之国家赔偿责任问题作出了第469号解释，阐述了保护规范理论：“至前开法律规范保障目的之探求，应就具体个案而定，如法律明确规定特定之人得享有权利，或对符合法定条件而可得特定之人，授予向行政主体或国家机关为一定作为之请求权，其规范目的在于保障个人权益，固无疑义；如法律虽系为公共利益或一般国民福祉而设之规定，但就法律之整体结构、适用对象、所产生之规范效果及社会发展因素等综合判断，可得知亦有保障特定人之意旨时，则个人主张其权益因公务员怠于执行职务而受损害者，即应许其依法请求救济。”[19]就我国《宪法》第27条第2款而言，其系“公共利益或一般国民福祉而设之规定”，但是正如下文将要提及的，该条款所使用的语言多是中国共产党以前政策文件所使用的传统政治语言，包含着强烈的政治话语色彩，并非具有明确权利义务内容的规范语言，就“法律之整体结构、适用对象、所产生之规范效果及社会发展因素等综合判断”，其针对的是抽象意义上的政治化的人民，而非“有保障特定人之意旨”。该条款作为中国共产党若干政治上意识形态的宪法表达，其宣示意义要远胜于其规范意义。若从中推导出信访是一种法律权利，似乎相当勉强与困难。(www.xing528.com)

第三，“依靠人民的支持”“经常保持同人民的密切联系”“倾听人民的意见和建议”“努力为人民服务”这些措辞多是中国共产党以前政策文件所使用的传统政治语言，包含着强烈的政治话语色彩，特别是使用“人民”一词而不使用宪法意义上的“公民”更凸显了这个条款的政治性，而“接受人民的监督”虽是法律性与政治性的融合，但“人民”一词的使用也使得其政治性有余而法律性不足。

由是观之，综合以上三点，以该条款作为信访权的法律依据并认为信访是一种独立的法律权利，其理由并不充分。