公众参与城市交通治理：主体方面问题调查

这主要包括公众参与城市交通治理过程中听证代表产生方式和组织化利益参与问题。由于城市交通立法和行政决策涉及不特定对象，有关城市交通立法和行政决策的听证会不可能让所有的利益受到立法或决策影响的公众都参与，而需要通过一定的制度设计产生公众代表来参与听证会。有关公众参与城市交通治理听证代表的产生方式，根据笔者不完全搜索与归纳，目前相关法律规范针对这个问题主要采取了以下几种模式：①随机选取+政府部门委托群众组织推荐模式（如《政府制定价格听证办法》第10条）；②听证组织自行确定模式（如《深圳市行政听证办法》第40条）；③公众推选+听证组织确定模式（如《重庆市行政决策听证暂行办法》第6条）；④原则上由听证机构自行确定，但申请人数较多时随机抽取模式（如《大连市重大行政决策听证办法》第10条）。关于第一种模式，实践中与城市交通治理相关的部门[32]（以下简称“城市交通治理部门”）委托的群众组织都是带有官方或半官方色彩的组织，而且群众组织推荐的人员还要经过城市交通治理部门的最后同意，因此，实际上这也等同于政府自行确定；至于“随机选取”，由于缺乏具体的选取标准、条件以及公开透明的程序等，这也无形中给了城市交通治理部门可能操纵代表选取结果的实质性影响力。第二种模式是实践中最为常见的模式，[33]由具体负责城市交通治理事务的听证组织自行确定、选择听证代表。关于第三种模式，《重庆市行政决策听证暂行办法》第6条第3款规定：“公民、法人和其他组织推选的代表，符合听证机关条件的，应当确定为参加听证的人员”，该条款使用了“应当”，表面上公众似乎享有自行推选代表的权利，但是它并没有规定多少数量的公民、法人或其他组织可以推选代表以及具体的推选程序，而且也没有具体规定哪些情况属于“符合听证机关条件”，因此，这个条款在实践中很大程度上也容易会被虚置，至于听证组织确定的方式就不做进一步分析了。关于第四种模式，它没有明确“人数较多”到底是多少，也没有规定具体的选取标准、条件以及公开透明的程序，也会给予城市交通治理部门实质性地操纵代表选取结果的影响力；而且，它也明确规定了原则上是听证机构自行确定，随机选取仅作为例外条件下的补充方式。综合上述分析，以上四种听证代表产生模式都面临着共同的问题：听证组织对听证代表的产生，要么是掌握着实质性影响力，要么是享有绝对控制权；而且代表产生程序不公开、不透明；由于城市交通治理部门控制着代表的产生，就实质而言，城市交通治理部门也就间接控制着听证代表的意见，公众参与城市交通治理的有效性和真实性也就无从谈起。公众根本不知道自己的代表是如何真正产生的，听证组织也无法给公众解释和说明代表产生的正当理由，公众自身的主体尊严也没有得到切实保障。“因为给予决定的理由是一个正常人的正义感所要求的。这也是所有对他人行使权力的人一条健康的戒律。”[34]

由于缺乏专门针对公众参与城市交通治理的法律规范，《政府制定价格听证办法》及各地制定的涉及公众参与政府决策的法律规范实际上也在扮演着调整公众参与城市交通治理的角色，同时，根据笔者的相关询问、调查和了解，上述四种模式是目前各地城市交通立法和行政决策听证会听证代表产生方式的主要模式，它们也都面临着城市交通治理部门支配听证代表产生方式的问题。(www.xing528.com)

至于组织化利益的参与问题，城市交通立法及行政决策在本质上是分配利益的政治过程，总会存在着不同利益的竞争和博弈。比如，机动车限行政策会存在汽车企业与普通消费者之间的利益差异，地铁票价政策会存在着地铁企业与普通公众之间的利益博弈，城市交通规划也会存在与交通规划利益相关的企业及其他组织与普通公众之间的利益较量。根据《社会团体登记管理条例》第3条规定：“成立社会团体，应当经其业务主管单位审查同意，并依照本条例的规定进行登记”，该条确立了社会团体成立应由业务主管机关和登记管理机关双重审批的制度，也就是说，一个社会团体想要成立，首先要找业务主管机关，先由其审查同意才可在民政部门登记。而在现实生活中，对于大多数民间组织而言，寻找这样一个主管“婆家”批准是异常困难的，于是社会团体成立的门槛就非常高，大多数民间组织被拒之于民政部门登记之外，随之而来的结果是，这些民间组织要么以“企业”的名义在工商行政管理部门登记，要么没有进行任何官方登记而游离于法律之外。而真正能够拥有主管部门并在民政部门登记的，一般都是带有官方或半官方色彩的社会组织。具体到城市交通治理领域，除了目前在城市交通环境治理方面环保组织相对强大还可以对决策者施加一定影响以外，在城市交通治理的其他领域，由于相关企业及利益集团与普通公众之间力量的差距过大，以及普通公众普遍存在着“搭便车”[35]心理，在城市交通立法及行政决策中总会存在着城市交通治理部门被相关企业及利益集团所俘获的现象，从而导致个体的、原子化的公众的利益无从保障。“政府是否同公民真正合作，或者它是否仅仅是为了博取公民的好感，成功的政治游说的关键前提是公民参与者的社会影响力。”[36]而目前有关公众参与城市交通治理的法律规范并没有在促进和保证公众的组织化利益参与方面做出努力。