城市交通治理：公众参与的行政法研究

城市交通是现代城市的基础性物质资源和运转支撑，是现代城市系统的最主要组成部分之一。城市交通也是城市的生命线，它是否健康运行直接关系到城市的经济、政治、文化活动以及居民日常生活的方方面面，它是城市各个部分紧密联系的基本纽带和重要桥梁，是不可或缺的流动工具和载体。“城市社会经济的发展，需要安全、高效、清洁、经济的城市交通运输系统；城市居民生活质量的提高，需要安全、方便、舒适、低价、健康的公共交通服务；面向人类健康的城市交通发展是与城市社会的经济发展目标相协调，是城市实现可持续发展的一个基本环节。”[14]城市交通有广义和狭义之分，“从广义上讲，它应该包括解决城市居民为了城市正常的生产、生活、教育文化活动等而产生的人流、物流的一切输送活动。既包括地面、地下的道路交通，也包括空中、水上运输。”[15]广义的城市交通既包括城市内交通（在城市内部道路上或道路下的交通），也包括城市之间交通（在城市之间的公路、铁路、水运、航空等交通运输）。“关于城市交通，一般无非市内、市际和国际（也是市际）来往于水域、陆地和空中。”[16]这里所谓的城市交通就是广义的城市交通概念。狭义的城市交通是指“城市范围以内的运输所产生的交通，是在一个城市范围之内的点与点之间，经过城市的用地而进行的，主要是在城市道路上进行”。[17]狭义的城市交通包括道路上面的公共汽车、私人机动车、自行车、城市快轨以及道路下面的地下轨道交通等。若无特别说明，本章所指的城市交通是狭义的城市交通概念，仅仅局限于城市内的交通。

现代城市交通是一个复杂、系统的有机体。从交通工具性质看，它包括公务交通、[18]公共交通和私人交通等。从交通治理的主体看，它不仅包括规划部门、交通部门、建设部门、市政管理部门、环保部门等，在公民社会背景下，城市交通的有效治理还需要吸收社会组织和普通公众的参与，从而实现公共权力部门与社会的合作治理。从交通治理的内容看，它包括城市交通立法、城市交通政策制定（包括城市交通规划、城市交通价格决策及其他政策）、城市交通设施建设、交通工具购买与使用管理、交通领域违法行为处理等。针对这样一个复杂的系统进行治理，决策者单纯依靠成本收益分析方法、利益分析方法、行政手段与行政目的平衡方法等已经稍显不够。城市交通治理与城市其他公共事务的治理相比，它所面临的决策信息充分与决策的可接受性问题显得更为迫切和重要，因此，现代城市交通治理也更为强烈地呼唤以合作治理为基础的公众参与城市交通治理模式。

在此，本章并不打算沿用其他文献在论证公众参与必要性所采取的分析路径，它们往往以民主政治为分析切入点，再通过揭示传统代议制民主的不足、新公共管理理念、公民主体地位提高、更好地获取决策信息以及保障决策的可接受性等角度进行宏观的分析。[19]本章尝试着眼于城市交通治理本身，从城市交通治理自身所存在的特殊性这一微观视角出发，去论证城市交通治理中公众参与的必要性以及两者间的特殊联系。与其他公共事务治理相比，公众参与城市交通治理的特殊意义在于：

1.城市交通的日常性。城市交通是与公众日常生活、工作最紧密联系的城市公共事务之一，与公众的基本利益息息相关。我们常说“衣食住行”是人的基本需求，这足可见作为保障“行”的交通在人们日常生活中不可替代的重要地位。城市交通规划、城市公共交通价格、公共交通线路确定、私人机动车购买和使用管理等无不与每个城市居民的日常生活息息相关。确保在行政程序中广大受影响的利益得到公平的代表和考量，这是现代行政法的基本功能，[20]公众参与到可能对自己利益造成重大影响的城市交通治理也是行政法功能的具体体现。“尤其是涉及衣食住行等与群众生活息息相关的事项，一定要听听老百姓怎么说，让老百姓出出点子。要争取做到出台的政策更符合群众的愿望和要求，得到群众的理解与支持。”[21]城市交通的日常性决定了公众应该参与城市交通治理的必要性。(www.xing528.com)

2.城市交通治理的分割性与公众参与的潜在整合性。如前所述，城市交通是一个复杂、多元的系统，从治理主体看，城市交通治理涉及规划部门、交通部门、建设部门、市政管理部门、环保部门等，城市交通治理呈现出明显的分割性特征，部门间的权力争夺或推诿扯皮现象比较普遍，交通立法和政策制定过程中部门利益倾向严重，这在很大程度了影响了城市交通的综合治理。公众参与城市交通的重要意义在于：通过公众参与城市交通立法和决策这个平台，原来的分割体制正好可以藉由公众参与一些综合性交通立法和交通政策而在一定程度上得以整合，部门间的利益博弈也在很大程度上转化为交通治理部门整体与公众、社会组织的博弈。如果能够保障公众参与的有效性，公众参与城市交通将实现交通立法和政策两方面的双赢：一是实现了不同城市交通治理部门间利益的整合，二是实现了交通治理部门与公众利益的整合，开创国家与社会合作治理新模式。城市交通治理的分割性也从另一个层面阐明了公众参与城市交通治理的必要性。

3.城市交通立法与决策所涉及主要问题的弱技术性。[22]与环境影响评价、核能开发利用、财政预算决算等技术性领域的公众参与相比，城市交通立法与决策所涉及的主要问题，如城市交通规划、城市交通价格决策、公共交通发展决策、交通工具购买与使用管理等，由于普通公众对它们有着经常性的日常感知和实际体验，或多或少都有自己独立的判断和经验，这些问题一般而言都属于专业性和技术性比较弱的问题。当然，“弱技术性”并非意味着没有技术性，它是针对城市交通主要问题层面而言，并不排除在城市交通治理特定领域内也存在着技术性比较强的问题，比如城市交通基础设施建设等。同时，这里的“弱技术性”也是针对这些城市交通主要问题的整体而言，在这些主要问题的部分细节方面也可能存在相对专业性的问题，比如公共交通价格决策中的成本核算问题。但是就城市交通治理的主要问题以及主要问题的整体而言，城市交通立法与决策所涉及的问题还是呈现相对的弱技术性。城市交通立法与决策所涉及主要问题的技术性相对比较弱，这也表明了公众参与城市交通治理的现实可行性，也意味着公众能够有效、便利地参与到城市交通治理。