城市是一个地区经济、政治与文化的中心，“是为了安全、高效、舒适的缘故，将人和人的活动及其所需的装备集中起来的场所”。[10]在古代，城市以简单的手工业和商业为基础，城市人口不多，城市规模比较有限，城市功能也没有复杂的区分，因此，城市管理也相对比较容易。随着近代工业革命和科学技术的发展，作为工业中心和科技中心的城市随之发生了巨大变迁，人口规模不断膨胀，城市规模趋于庞大，城市功能也更加复杂与多元。特别是在19世纪末20世纪初，各个主要国家从传统的“守夜人式国家”迈向“行政国家”后，国家的行政疆域不断扩展，行政权力急剧扩张，现代城市的功能定位与职责权限也就更为模糊与复杂。除了传统的社会治安、税收等公共事务外，社会保障、交通、环境、医疗卫生等公共事务也都成了城市管理者需要应对和处理的重要问题。城市治理问题变得日益突出。
传统上，我们一般将公共机构对公共事务的决策、执行、控制和处理等活动称之为“管理”，它凸显了行政主体与行政相对人关系的不平等以及行政管理的单向维度。随着“新公民参与运动”[11]的开展、公民主体意识的增强以及共和主义传统的复兴，20世纪下半叶以来，参与式民主开始兴起，“传统的权力—服从模式的行政管理（Government）逐步演变为协商—合作模式的公共治理（Governance）”。[12]治理首先意味着权威主体的非单一化，国家不再是权力的垄断者，社会组织、公众也开始参与公共事务并影响着治理的过程和结果。同古代和近代的城市相比，现代城市的功能和定位已经发生了显著变化，城市治理的公共事务涉及城市的经济、政治、文化、社会等方方面面，城市的政策制定者和政策执行者一方面面临着决策信息来源匮乏的问题，另一方面也需要不断增强决策的可接受性和认可度，[13]与此同时，政府自上而下推动的鼓励公民参与公共事务的做法（如美国政府推行的“伟大社会”法案等）和公民自下而上要求参与社会治理、城市治理的良好愿望、持续诉求与现实行动，这一切都使得公众参与城市治理已成为我们社会无法抗拒的时代趋势。(www.xing528.com)
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