从目前在全国范围内有较大影响的2002年铁路价格听证会、2003年民航价格听证会以及2008年手机漫游费听证会来看，2002年的铁路价格听证会由消费者代表（12人）、经营者代表（7人）、人大政协代表（4人）、专家学者代表（5人）和有关部门代表（5人）五部分组成，2003年的民航价格听证会由消费者代表（9人）、经营者代表（4人）和专家学者代表（2人）三部分组成，2008年的手机漫游费听证会由消费者代表（5人）、运营商代表（5人）和专家学者代表（8人）三部分组成。从上面可以看出，除了2002年的铁路价格听证会——作为我国历史上第一次公开召开的全国性价格听证会——是由五部分组成外，听证会主要还是由消费者代表、经营者代表和专家学者代表三部分组成，这也在一定程度上反映了管制决策所涉及的管制者、受管制对象和消费者三方，相关的行政管制机关派代表作为听证会主持人，消费者代表与经营者代表作为直接对立的双方进行辩论，专家学者作为代表参与听证会主要还是基于“专家理性”传统的影响，制度设计者期待着专家学者作为相对中立的拥有专门知识的一方可以给最后的管制政策提供智识上的支持。[23]由于本章是以公众参与为分析视角，故拟以我国历史上第一次公开召开的全国性价格听证会——铁路价格听证会中相关消费者代表的产生作为分析基点。中国目前的听证会消费者代表一般都是由消费者协会推荐产生，铁路价格听证会中的12名消费者代表也是由中国消费者协会推荐产生。“正式代表中有个别也并非是直接从报名者中挑选出来的，而是经过有关部门推荐到消费者协会，甚至是消费者协会踏破铁鞋去寻觅来的。这主要是为了确保代表们具有相当的水平。”[24]“有关部门表示，对所选听证会代表要有资格或素质要求，代表的结构要有合理的比例，以形成多方制约。听证会代表可以采取公告方式，按标准和报名顺序确定，部分代表也可以由价格主管部门直接聘请。此外，要逐渐培养一批听证代表，建立代表库。”[25]同时，也有学者认为听证会代表应该有较高素质，“在确定听证会代表时，应当改变目前这种推荐者图省事的做法，应该根据报名人的学历、专业、工作经历、职业等因素综合确定最具代表能力的听证会代表。如尽量选择律师、会计师等专业人士，或者从事过行政管理工作的人士等。”[26]
然而这样一种以素质或能力高低为标准的代表产生方式的正当性是很受质疑的：同样都是报名者，同样都是与管制政策的结果有法律上利害关系的人，为什么你就能够参与到听证会中？按照西方的怀疑主义传统，衡量参与能力高低的标准是否存在是值得怀疑的，即使存在着相关标准，凭什么就能证明那些挑选者认识、掌握了这一标准，而被挑选者符合这一标准呢？代表产生方式的不正当又如何能够保证最后管制政策的说服力和可接受性呢？由相关机构推荐产生的确定性的听证代表可能非但不能有效地规制“管制俘获”和遏制管制者与受管制对象的共谋，而且他们自身也可能被管制者和受管制对象通过各种手段所“俘获”而成为这些人的傀儡，毕竟对于这些已经确定的相对固定的消费者听证代表，“俘获”他们的成本是可控制的，并且相当物有所值。于是，一场轰轰烈烈的听证会最终也可能仅仅是一场可悲的闹剧而已。由此可见，在更深层次的意义上，听证代表产生方式问题更是关涉到公众参与的实质有效性。代表产生方式其实应解决的是代表产生正当性的问题，而不应成为衡量代表能力高低的解决途径，能力问题可以通过其他的配套制度——比如听证代表代理人制度——予以解决。比较理性的听证代表产生方式是：当涉及某一管制机关的管制决策时，先由该管制机关以外的独立的第三方机构事先通过电视、报纸、网络等媒体形式发布相关听证会公告，来征集听证代表报名者；再由该独立的第三方机构在媒体的监督下（最好通过电视直播或网络直播形式）在公证机构的公证下现场通过摇号、抽取名单等形式选定听证代表；最后在公证机构的监督下，由独立的第三方机构在现场立即公布听证代表名单并由其保存、负责联系，以避免听证代表与管制机关、受管制对象的接触。这样就能最大限度地保证听证代表产生的正当性，整个听证会也就有了正当性的基石，至于听证代表的能力问题则可以通过听证代表代理人等辅助制度予以解决。[27](www.xing528.com)
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