行政管制中的管制俘获原因分析

行政管制，也称政府管制，一般是指“具有法律地位的相对独立的政府管制机构依照一定的法规对被管制者（主要是企业）所采取的一系列行政管理与监督行为”。[9]根据现代政府管制理论，行政管制可以大致分为经济性管制和社会性管制：[10]经济性管制一般侧重于对自然垄断企业、负外部性经济问题、贫富差距等事项的规制；社会性管制则一般强调对涉及公民健康卫生、自然生态环境、社会福利保障等事项的规制。无论是在经济性管制还是社会性管制中，作为管制者的行政机关被作为被管制者的企业或其他利益集团所“俘获”已经成为行政管制实施过程中一个不争的普遍事实。[11]管制者与被管制者经常进行着某种预期目标一致的、心照不宣的秘密无形“握手”合作，在一定程度上甚至可以说达成了某种“隐性契约”，以维系着它们之间的共谋关系及利益均沾。一般而言，“管制俘获”的产生可能存在着以下原因：

第一，作为管制者的行政机关与作为被管制者的企业和利益集团之间所存在的某种带有天然性的特殊关系。在长期的行政管制过程中，管制者与被管制者也会经历如恋人般的“相识、相知、相恋”的过程，一旦经过了一段时间的磨合与熟识，为了实现各自的利益最大化，它们之间会形成利益互补、各取所需的共谋关系。由于行政管制的客观存在，某个领域内管制者与被管制对象的这种关系便带有了某种天然性。管制机关及其具体的负责实施管制政策的个人，期望着能从管制政策的制定和实施过程中获取本机关和本人的利益，而被管制者则也会为了自己的利益去迎合管制者的自利动机进行寻租活动，说服、诱惑甚至逼迫管制机关运用其权力为本企业或利益集团的利益服务。尤其在转型时期的中国，虽然官方层面的“政企分离”“政事分离”“政社分离”等管理体制改革依然在如火如荼地进行着，也取得了一定成效，然而不容反驳的事实是，行政机关与原先隶属于它们的国有企业、事业单位、社会团体之间的关系依然微妙复杂，国有企业依然享受着计划经济体制下所享受的一定的行政级别，[12]部委或地方政府所属的事业单位、社会团体更是比比皆是，国有企业、事业单位、社会团体的领导人与行政机关领导人之间的互换、转任、调动等途径也依然通畅。试想，在这样的体制、机制下，要保证管制机关的独立性而不被受管制对象所俘获则无异于天方夜谭。

第二，地方保护主义的影响。我国《宪法》第3条第4款规定：“中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。”尽管从宪法学角度而言，我国是单一制国家，地方受中央领导，地方应该绝对服从中央的权威，然而近年来发生的“江苏铁本事件”、各地“房地产救市政策”以及广东发布的“国民休闲旅游计划”规定五一放假7天的方案[13]等事件都在暗示着中国地方保护主义势力的强大。就行政管制而言，地方的管制机关为了保护本地的产业（甚至是落后、污染的产业），增加地方财政收入，提高地方GDP和解决就业，极有可能置国家利益、公共利益于不顾，虚置国家的法律、法规，对中央政策阳奉阴违，而与本地受管制的企业、利益集团共谋，通过设置不必要的市场准入门槛、特殊的定价和税收安排、非法补贴和违规贷款等手段为本地的受管制对象服务。特别是在前些年以GDP作为地方官员主要政绩考核标准的体制下，它相当于在地方之间、地方官员之间创设了一种锦标赛体制，[14]很多地方为了赢得外部的比赛胜利，不惜在内部以实施某些违规、违法行为为代价。[15]

第三，行政管制过程公开性不足，透明度缺乏。在公众参与运动兴起之前，行政管制更多的是一种政府非公开的单方性权力行为，在涉及管制者、受管制对象与一般民众这三方的行政管制政策的设计和实施过程中，作为管制者的行政机关和作为被管制者的企业、利益集团之间其实存在着许多非正式的沟通、交流和协调途径，被管制者可以对管制者的管制政策制定施加积极有效的影响，而与最后的管制政策有着重大利害关系、作为管制政策法律效果直接承受者的广大普通民众却无从参与到行政管制政策的设计和实施过程中，不能对管制者最终的管制政策制定施加积极有效的影响。即使目前存在着公众参与到行政管制过程的正式途径，这些公众参与机制也获得一些法律的具体保障，但是由于主体间信息占有的不对称、相应的参与反馈机制的缺乏、案卷排他性制度的缺失等因素，最终管制政策出台过程的公开性仍然有待进一步提高。“阳光是最好的防腐剂，路灯是最好的警察”，正是行政管制过程的公开性不足与透明度缺乏为受管制对象去俘获管制者提供了难得的可乘之机。管制政策制定与实施的程序瑕疵，也是管制俘获产生的深层次制度根源。(www.xing528.com)

第四，有关行政管制立法的薄弱与匮乏。对于涉及行政管制的公权力而言，法无明文授予即为禁止，法律是权力授予的根本依据，也是权力分工的基础来源。法律创制权力是依法行政基本原则的基础内容，也是法治政府建设的重要标志。“管制法律的不足，一方面使管制者的权力没有得到有效的界定，管制的依据要么来自原有体制的惯性，要么以所有者的身份行使管制者的职能，造成管制者、管理者和股东的角色错位。中立地位的丧失，必然使管制行为难以保持足够的公正性。”[16]我国目前的行政管制立法非常单薄，尤其是行政组织法更是少得可怜，因此，作为管制者的行政机关的权力边界没有得到明确的界分与确定，使得责任推诿和权力争夺现象不可避免。统一的行政管制事项或领域往往被人为地切割成不同管制部门的领地，政府管制职能的行使分散在各个部、委、局，我国目前独立的政府管制机构只有中国证券监督管理委员会、中国银行业监督管理委员会、中国保险监督管理委员会、国家认证认可监督管理委员会和国家电力监管委员会等少数几个机构。行政管制立法的薄弱导致管制者权力界限不清晰，进而引发管制者之间管制权力的争夺，从而使得受管制对象利用管制者的自利动机进行俘获成为可能。

第五，“搭便车效应”与集体行动的困境。在涉及管制者、受管制对象与一般民众这三方的行政管制政策的设计和实施过程中，受管制的企业或利益集团通常是数量有限的、可确定的，而普通公众却是不确定的、不计其数的群体，由于企业或利益集团数量有限且目标利益的相对一致，它们一般都能敏感地意识到它们若集体性地采取一致的说服活动给管制者施加压力就可以从优惠的政府管制政策中获取巨大的利益，这就使得它们愿意首先自身积极采取相关行动，并进而影响其他组织去采取共同一致的行动；而与它们相对的广大普通民众则是由不确定的、不计其数的个体所构成，政府管制政策对其造成的不利影响一般是由庞大的个体予以分担，平均到每个人头上的实际影响效果其实并不很大，对民众的日常生产和生活也没有产生实质性影响，因此，普通个人往往缺乏为本集团利益而积极努力的动机，他们认为不可能会因为自己一个人的努力而拯救整个公众利益，也不可能会因为自己一个人的不作为而摧毁整个公众利益，于是“搭便车”心理就在民众中产生并蔓延，每个人都期待着别人的积极行动能顺便为自己带来利益。然而，无数事实已经证明：个体的理性的“搭便车”心理一旦演变为整个群体的集体性心理时，灾难性的非理性后果便产生了——公众利益就容易被管制者所架空。“实际上，除非一个集团中人数很少，或者除非存在强制或其他某些特殊手段以使个人按照他们的共同利益行事，有理性的、寻求自我利益的个人不会采取行动以实现他们共同的或集团的利益。”[17]分散的、未经组织化的普通公众的“搭便车”心理也为受管制对象俘获管制者提供了机会或者是减少了俘获的难度。

第六，管制者作为理性人的假设。公共选择理论认为人都被推定为具有利己性，每个人都是理性人，都在寻求自身利益的最大化。“这是一个适用于每个人的一元论行为假定，在这里没有儒家的‘君子’与‘小人’之分；在公共选择理论的眼中，所有人都在一定程度上是自私自利的‘小人’，一旦不受约束就可能以损害他人的方式谋取私利。政府官员甚至国家领导、具有人文关怀的知识分子、‘人民代表’乃至‘共和国公民’，统统都不例外。”[18]理性人假设是公共政策制定与实施的逻辑起点，调整对象属于恶人的预先假设有助于在宏观层面避免公共政策制定与实施中的权力腐败和权力异化。诸如管制决策这样的公共决策，其中蕴含着巨大的经济利益，“在公共决策过程中实际上并不存在根据公共利益进行选择的过程，而是存在各种特殊利益之间的缔约过程。”[19]于是，管制者为了追求自己的利益，为了获得被管制对象所提供的贿赂及其他利益，或者为了在离开管制部门后可以在被管制企业里得到一份工作，而极易被受管制对象所俘获，为它们的利益而服务或者提供便利。