环境刑法规范适用的综合分析结论

检察机关以乔某某犯非法占用农用地罪向法院提起公诉，若罪名成立，则在构成要件要素上必然要求乔某某所非法占用的对象为“农用地”。云南某林业司法鉴定中心鉴定结论为“林地”，甲县国土资源局在复函中称其为“裸岩石砾地”。从概念上看，“林地”与“裸岩石砾地”均非“农用地”，“内涵”上并不同一。不过，在概念“外延”即概念涵括对象范围上，若“林地”与“裸岩石砾地”为“农用地”所涵盖（逻辑上前两者为后者的一部分或与后者重合），则仍有入罪的可能。《刑法》第342条“非法占用农用地罪”法条在罪状中以列举的方式说明了该罪侵犯的对象为“耕地、林地等农用地”，因此从文义上看，林地必属农用地。另外，作为对非法占用农用地罪的司法解释，最高人民法院《关于审理破坏林地资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》亦对破坏“林地”资源专门进行了明确规定。根据文义解释“法定用语”优先原则，我们看看法律中有无“农用地”这一概念术语的法定用语。除《刑法》第342条及司法解释外，作为“违反土地管理法规”这一构成要件要素之前置条件之一的土地管理法（2004年修正案）第4条明确将土地根据用途划分为农用地、建设用地和未利用地（2011年修正的《中华人民共和国土地管理法实施条例》第10条关于土地用途的分类系袭自《土地管理法》第4条）。这在逻辑上是非常完全的划分，因为该条在界定完农用地、建设用地后，用“除农用地和建设用地以外的土地”来界定未利用地，从而表明农用地、建设用地和未利用地在逻辑上是一种矛盾关系。按照该条所给出的法律定义，“农用地是指直接用于农业生产的土地”，在外延上，该条以列举的形式提到了耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面，并以“等”来进行兜底。显然，按照土地管理法，林地亦属农用地。那么，“裸岩石砾地”属于林地吗？相关的司法解释、土地管理法等均未明确提到“裸岩石砾地”。经查，“裸地”是一个专门概念，根据《中华人民共和国土地管理行业标准TD/T1014-2007》的规范分类，裸岩石砾地在前述分类标准中是一级分类中的第12项——“其他土地”，即土地管理法中所指的未利用地的一种，因此不属于农用地，所以也就不是非法占用农用地罪侵犯的客体。

如果乔某某所非法占用的是“林地”，则可能入罪；如果非法占用的是“裸岩石砾地”，则乔某某之行为并未侵害国家保护农地、林地资源的管理制度，不符合非法占用农用地罪的构成要件。然而，在乔某某这一案件中，对同样一处地块，却出现了“林地”与“裸岩石砾地”这两种有着重大差别的农用地与非农用地的不同认定。究竟哪种认定是有权威的？哪种认定是正确的？“有权威”与“正确”同样存在着法律适用上的重大差别。作出“林地”结论的是云南某林业司法鉴定中心出具的司法鉴定意见，而认定为“裸岩石砾地”的则是甲县国土资源局的复函。两者的结论大相径庭，并直接影响着犯罪嫌疑人的入罪与否。两部门的结论相矛盾、冲突的原因在于依据的对比资料不同。云南某林业司法鉴定中心依据的是“林业二调资料”，甲县国土局引用的对比资料、依据是“土地利用现状调查结果”和“土地利用总体规划”，参考标准出现了矛盾。从应然的角度来看，应该以哪一参考标准为准呢？这就涉及“正确”的问题。甲县国土资源局在对检察机关的答复中提到，在林地认定的问题上，因土地利用总体规划和林业规划未能完全衔接，上级部门建议在工作过程中各部门对照职责，各自认定。这意味着，在林地认定问题上，国土资源部门依照土地利用总体规划和林业部门依照林业规划，均是有权认定，都具有法律效力，甚至对同一地块两者之间认定出现矛盾时亦是如此。但是，在本案中，由于复函是参考证据，效力低于司法鉴定，因此，从法律的角度来看，云南某林业司法鉴定中心出具的司法鉴定结论显然比甲县国土资源局的复函更“有权威”。

然而，在法律上更权威的，在法律适用上也同样要接受“正确”与否的审查。这可以从广义的体系上来进一步确定。林业局对检察院的答复中提到林业二调资料是以县行政区域为单位的一项森林资源全面调查，甲县森林资源的“二类调查”成果是经过县人民政府审定并批准实施的，而甲县森林资源的“二类调查”成果又是制定林业规划的现实根据。这涉及两个问题，一是林业规划与土地利用整体规划的关系，二是地类划分认定参考依据的审批机关的地位高低。关于第一个问题，《中华人民共和国森林法实施条例》第12条在关于“制定林业长远规划”中规定了应当遵循的原则，其中原则（三）要求，“与土地利用总体规划、水土保持规划、城市规划、村庄和集镇规划相协调”。这说明，《土地管理法》中土地分类规定的效力要优先于林业规划。根据《土地管理法》的规定，农用地、建设用地和未利用地三类土地性质的划分依据是《土地利用总体规划》。土地利用总体规划是对今后一段时间内土地利用的总体安排。制定总体规划的依据又是“土地利用现状调查结果”。乔某某占用土地在“总体规划”对比图中是其他建设用地（占14 497.18平方米）和林地（10.31平方米），在“利用现状”图中是“裸岩石砾地”。因此，无论是根据土地利用总体规划，还是根据土地“利用现状”图，乔某某的行为都不可能构成犯罪。关于第二个问题，从审批权限上来看，土地利用总体规划的报批权限规定是：省规划报国务院批准，省政府所在市一级报省一级批准，其他逐级上报省一级批准（其中，乡镇规划可以由省授权的设区的市、自治州人民政府批准），即规划的批准机关是上一级人民政府。《森林法实施条例》规定，集体所有的、单位和个人所有的森林、林木、林地的权属登记机关为县级人民政府。乔某某所非法占用土地为集体所有，因此其审批部门为县级人民政府。林业规划的制定在法律依据上系根据《森林法实施条例》，其上位法为《森林法》；土地利用总体规划的制定在法律依据上系根据《土地管理法实施条例》，其上位法为《土地管理法》。从法律位阶来看，《土地管理法》和《森林法》都是全国人大常委会审议通过的，但两者存在一般法与特别法的关系，前者为一般法，后者为特别法，《森林法》只规定了权属确认方面的行政权力，未规定土地地类划分的行政职能。从审批的部门看，国土局对地类划分认定所参考依据的审批机关，在行政级别上要高于林业认定所参考依据的审批机关。

从法益上来看，非法占用农用地罪所保护的法益具有双重性：罪状表述中“非法”要素的存在，以及本罪在体系上所属的管理秩序，都表明了对国家正常管理秩序法益的保护态度；本罪成立所要求的严重“毁坏”或“污染”农用地植被或种植条件，则表明了对于环境法益的保护。根据《刑法》第342条的规定，非法占用农用地罪为结果犯，该罪的成立除要求同时具备两种行为要素（非法“占用”农用地的行为，“改变”被占用土地用途）外，尚且要同时具备两种客观结果（一是面积达到“数量较大”，二是在程度上要造成耕地、林地等农用地大量“毁坏”）。根据司法解释，该罪在程度上要求“造成林地的原有植被或林业种植条件严重毁坏或者严重污染”。在本案中，“非法”要素无疑是存在的，但对于农地是否大量毁坏这一毁坏程度问题，鉴定结果并未作出结论性说明，只是在检验过程中简单地说现场地表已被人力、机械全部破坏，况且侦查机关在委托时是有“毁坏程度”的鉴定要求的。所以，如果从犯罪客观方面进行评价的话，乔某某的行为是否确实造成了农地大量毁坏的结果，是否对于法益的侵害达到了为本罪所规范的程度，实际上是缺乏相关证据证实的。

综上所述，乔某某虽有非法占用农用地的违法行为，但并不构成犯罪，无需追究刑事责任。

【注释】

[1][以]约瑟夫·霍尔维茨：《法律与逻辑：法律论证的批判性说明》，陈锐译，中国政法大学出版社2015年版（Springer-VerlagWien New York 1972），第175～176页（原书页码）。

[2][英]艾伦·诺里：《刑罚、责任与正义：关联批判》，杨丹译，冯军审校，中国人民大学出版社2009年版，第50页。

[3][日]大谷实：《刑法总论》，黎宏译，法律出版社2005年版，第73页。

[4][德]齐佩利乌斯：《法学方法论》，金振豹译，法律出版社2009年版，第68页。

[5]参见邹琼：“刑法体系解释探究”，昆明理工大学2012年硕士学位论文，第31～37页。

[6]时延安：“论刑法规范的文义解释”，载《法学家》2002年第6期，第76页。

[7][德]齐佩利乌斯：《法哲学》，金振豹译，北京大学出版社2013年版，第296页。

[8]曲新久：“区分扩张解释与类推适用的路径新探”，载《法学家》2012年第1期，第77页。

[9][德]齐佩利乌斯：《法哲学》，金振豹译，北京大学出版社2013年版，第296～297页。

[10]参见张明楷：“行政违法加重犯初探”，载《中国法学》2007年第6期，第62页。

[11]参见赵星：“环境犯罪的行政从属性批判”，载《法学评论》2012年第5期。

[12]陈慈阳：《环境法总论》（修订版），中国政法大学出版社2003年版，第139页。

[13]贺翔：“环境监管失职罪若干问题研究”，昆明理工大学2011年硕士学位论文，第11～12页。

[14]杨仁寿：《法学方法论》，中国政法大学出版社2013年版，第150页。

[15]陈银珠：“论刑法的体系解释”，西南政法大学2009年硕士学位论文，第63页。

[16]曾粤兴：《刑法学方法的一般理论》，人民出版社2005年版，第80页。

[17][意]杜里奥·帕多瓦尼：《意大利刑法学原理》（注评版），陈忠林译评，中国人民大学出版社2004年版，第31页。

[18]参见[日]西原春夫：“罪刑法定主义与扩张解释、类推适用”，载[日]西原春夫主编：《日本刑事法的形成与特色》，李海东等译，法律出版社1997年版，第126页。

[19]曾粤兴：《刑法学方法的一般理论》，人民出版社2005年版，第80页。

[20]吴允锋：“刑法规范对非刑事法律规范的独立性阐释研究”，载《法学杂志》2012年第4期，第97页。

[21]林维：“论刑法立法解释权与立法权和司法权的纠葛”，载李希慧、龙腾云、邱帅萍编著：《刑法解释专题整理》，中国人民公安大学出版社2011年版，第302～303页。

[22]张明楷：《刑法学》（第2版），法律出版社2003年版，第44页。

[23][德]卡尔·拉伦茨：《法学方法论》，陈爱娥译，商务印书馆2003年版，第265页。

[24]王勇：《定罪导论》，中国人民大学出版社1990年版，第199～200页。

[25]杨仁寿：《法学方法论》，中国政法大学出版社2013年版，第153页。

[26]王泽鉴：《民法思维：请求权基础理论体系》，北京大学出版社2009年版，第204页。(www.xing528.com)

[27]曾粤兴：《刑法学方法的一般理论》，人民出版社2005年版，第326页。

[28]曾粤兴：《刑法学方法的一般理论》，人民出版社2005年版，第80页。

[29]杨高峰：“论刑法漏洞——以偷税罪立法为视角”，载《法学论坛》2004年第6期，第71页。

[30]祝二军：“《关于审理环境污染刑事案件具体应用法律若干问题的解释》的理解与应用”，载《人民司法》2006年第10期，第18页。

[31]周道鸾：《刑法的修改与适用》，人民法院出版社1997年版，第776页。

[32]张瑞幸、郭洁：《环境犯罪研究》，陕西人民出版社2002年版，第107页。

[33]王秀梅、杜澎：《破坏环境资源保护罪》，中国人民公安大学出版社1998年版，第90～92页。

[34]刘仁文：《环境资源保护与环境资源犯罪》，中信出版社2004年版，第327页。

[35]刘仁文：《环境资源保护与环境资源犯罪》，中信出版社2004年版，第327页。

[36]王泽鉴：《民法思维：请求权基础理论体系》，北京大学出版社2009年版，第189页。

[37][德]古斯塔夫·拉德布鲁赫：《法哲学》，王朴译，法律出版社2013年版，第8页。

[38][德]卡尔·拉伦茨：《法学方法论》，陈爱娥译，商务印书馆2003年版，第239页。

[39]沈琪：“刑法推理方法初论”，中国政法大学2006年博士学位论文，第13～14页。

[40]赵运锋：《刑法解释论》，中国法制出版社2012年版，第81页。

[41]林山田：《刑法通论（上册）》（增订第10版），北京大学出版社2012年版，第85页。

[42]冯军、孙学军主编：《破坏环境资源保护罪立案追诉标准与司法认定实务》，中国人民公安大学出版社2010年版，第178页。

[43]蒋兰香：《环境刑法》，中国林业出版社2004年版，第182页。

[44]赵宁：《罪状解释论》，上海人民出版社2014年版，第247页。

[45]王泽鉴：“物之瑕疵担保责任、不完全给付与同时履行抗辩”，载氏著：《民法学说与判例研究》（第6册），北京大学出版社2009年版，第92页。

[46][德]阿图尔·考夫曼：《法律哲学》（第2版），刘幸义等译，法律出版社2011年版，第149页。

[47]张明楷：《刑法原理》，商务印书馆2011年版，第73页。

[48][日]高桥则夫：《规范论和刑法解释论》，戴波、李世阳译，中国人民大学出版社2011年版，第9页。

[49]姜俊山：“风险社会语境下的环境犯罪立法研究”，吉林大学2010年博士学位论文，第70页。

[50]林山田：“科技发展与刑事立法”，载《社会科学与科技发展研讨会论文集》1983年版，第241～242页，转引自冯军、孙学军主编：《破坏环境资源保护罪立案追诉标准与司法认定实务》，中国人民公安大学出版社2010年版，第7～8页。

[51]侯艳芳：“论环境刑法行政化”，载《太平洋学报》2009年第7期，第13～14页。

[52]陈泉生：“论可持续发展与刑法的调整”，载《法学杂志》2002年第1期，第75页。

[53]张明楷：《刑法原理》，商务印书馆2011年版，第77页。

[54]张明楷：《刑法原理》，商务印书馆2011年版，第74～77页。

[55]焦艳鹏：《刑法生态法益论》，中国政法大学出版社2012年版，第234页。

[56]冯军、孙学军主编：《破坏环境资源保护罪立案追诉标准与司法认定实务》，中国人民公安大学出版社2010年版，第56页。