司法权与行政权协调的具体路径—破产疑难案例研习报告

1.建立上市公司重整常态化的府院协调机构。破产案件“府院联动机制”最早是由最高人民法院提出，并于2019年10月22日由国务院通过的《优化营商环境条例》中予以明确，即以行政法规的方式明确规定“县级以上地方人民政府应当建立企业破产工作协调机制”。相比单纯依靠司法手段推动市场主体破产，府院联动机制在职工安置、税费缴纳、工商注销等方面均具有明显优势，值得肯定。

府院联动机制的有效运行，需要政府和法院的角色协调与互补，并需将之常态化、固定化。而设立以政府部门为主体的常态化府院协调机构，同时以行政法规来约束和控制政府滥用行政权力的行为，不失为解决当前府院联动机制柔性问题可行的办法。从域外立法来看，在行政机关中设立破产管理机构已经是普遍做法。无独有偶，我国在国家发改委、最高人民法院等13部委印发的《加快完善市场主体退出制度改革方案（草案稿）》中规定了要设立国家破产管理局，但较为遗憾的是，这一国家级文件最后公布的定稿中删除了国家破产管理局的内容。

就这一机构的名称和组织结构而言，本文倾向于以破产服务局[28]命名，并在此基础上设立从国务院到地方各级政府的纵向体系。具体而言，破产服务局以“服务者”的角色定位自身的行政职能，这与我国政府从管制性政府向服务型政府的转变理念不谋而合；在组织结构上，设立国务院直属部门的破产服务局，并从上到下在各级政府设置派出机构，下一级机关仅对上一级破产服务机关负责，以避免地方政府的越位干预。此外，需要说明的是，破产服务局不单是工商、税务、国土等部门简单相加后的一体式窗口办理机构，而是集多功能为一体的破产事务工作服务机构。

于上市公司重整而言，地方政府的首要目的往往是保护上市公司中的国有资产，这与重整发现并挖掘企业的运营价值的目的相差甚远。这一差异在实践中表现为，中国的破产法律制度运行近30年，上市公司零清算率让人疑窦丛生，即上市公司重整计划均获通过。因此，破产服务局的设立，可减少地方政府对上市公司破产重整的控制，使破产重整的上市企业真正地“涅槃”。

2.审判权与行政权分配的清单列举。如前所述，我国未来建立的破产服务局，更多的是府院联动层面的协调服务，破产服务局因其行政机关属性，本就具有获知企业运营状况（数据）的天然优势，其可通过对企业运营数据的分析对可能发生的“跑路行为”及其衍生的社会问题作出研判和预警。就上市公司的破产重整而言，破产管理局应积极主动与法院协调沟通，互通信息，打好法律政策“组合拳”。在此情形下，破产服务局的履职是主动的，兼具管理和服务的双重属性。

此外，在本文看来，也应对审判权与行政权的各自权限的分配进行清单列举。审判权的核心内涵在于“中立”，奉行不告不理的原则，企业破产案件的审判权亦概莫能外。明晰其判断权的性质，专职于案涉债权债务等法律问题的审查判断上；行政权的清单列举须细化到每一个政府部门，就制度设计而言，既可以采取问题清单的方式，明确相应履职部门，也可以采取责任清单的方式，将每一部门的具体职责明晰化、法定化。(www.xing528.com)

就上市公司破产重整而言，根据最高人民法院2012年下发的《上市公司重整纪要》规定，在重整程序中同时启动重大资产重组的，最高人民法院向证监会发起会商，由证监会安排并购重组专家咨询委员会对会商案件进行研究并出具专家咨询意见，重整案件的审理法院应根据重整计划草案表决通过情况并参考专家咨询意见，确定是否批准包含重大资产重组内容的重整计划草案。但该座谈会纪要的规定过于原则，实践操作性并不强，并没有对专家咨询意见的出具期限、与重整计划草案表决的先后顺序等进行明确规定。

对此，本文认为，上市公司破产重整中效率极为重要，故应在专家意见的出具期限上进行明确规定。在最高人民法院将重整计划草案送达证监会时，证监会应在45日内出具专家咨询意见，管理人对该意见的审查不宜超过30日。在先后顺序上，可规定先由破产管理人将重整计划草案提交法院报请最高人民法院启动会商，在获得专家咨询意见后，管理人根据此意见修改重整计划，并提交债权人委员会表决。如此，便保证了法院司法权终局性的地位。

3.重整各方对重整计划的变更。推动司法权和行政权的衔接，应使得重整计划能够较为灵活地进行变更。有关重整计划的变更问题，尽管《企业破产法》及其现行司法解释并未明确规定破产企业在重整计划执行阶段对法院批准的重整计划再行更改的权利，但最高人民法院对这一问题显然并非始终持否定态度。对此，最高人民法院2018年下发的《全国法院破产审判工作会议纪要》第19条规定：“债务人应严格执行重整计划，但因出现国家政策调整、法律修改变化等特殊情况，导致原重整计划无法执行的，债务人或管理人可以申请变更重整计划一次。”

论述重整计划变更制度的原因在于，若将资产重组方案并入破产重整计划中，破产企业的相关当事人必然会对以下事项抱有担忧：若重组计划未获证监会批准，则含有重组方案的重整计划自然无执行之可能，而若不对重整计划进行调整，则破产企业必然会滑入破产清算程序之中，这一结果恰恰是各方当事人极力避免的最坏结果。

但是，如果能够依照上述2018年《全国法院破产审判工作会议纪要》第19条规定的精神，或对目前第19条明确列举的“国家政策调整”作扩大解释，或适当放开重整计划变更制度的启动条件和适用范围，都能够产生消除破产当事人对将重组方案纳入破产重整计划以同步施行的并行方案的顾虑，提振当事人对重整与重组计划成功的信心，同时也能够回避学者提出的行政权制约司法权的否定与质疑。[29]相比对会商机制作进一步深入，这一思路不失为一种相对更为温和的改进方向。