破产管理人的实质审查权：研究报告

然而，如果管理人对债权人申报的债权仅具有“形式审查权”，又何来其对债权人承担债权确认方面的责任之说呢？实际上，尽管立法和有些地方法院的操作规范上都明确破产管理人的债权审查权为形式审查，但在债权申报、确认的过程中，管理人的行为已体现其极为明显得具有事实上的“实质审查权”属性，这与债权人会议的非专业化核查、法院的非争讼式裁定有很大关系。

第一，债权人会议对债权的核查实质上只能是是形式审查。《企业破产法》第58条第1款规定，管理人在编制债权表后需提交第一次债权人会议核查，[8]但作为债权人的意思自治机关，第一次债权人会议是由所有依法申报债权的债权人组成的，这些债权人并不具有对债权进行实质核查的能力，同时由于他们自身与自己的债权以及他人的债权确认有着密切的利害关系，让其对债权成立与否进行判定也有违“任何人均不得成为自己案件的法官”这一基本法理。[9]因此，结合《企业破产法》第23条[10]的规定，债权人会议的“核查”只是对管理人先前履职行为的监督，难以涉及实质方面的内容。此外，在第一次债权人会议期间，个别债权人或债务人对债权真实性和数额等有异议的，也可提出异议，管理人可根据债权人或债务人提出的异议，对债权表作出相应修改。

其二，法院对债权的确认只能是形式审查。根据《企业破产法》第58条第2款的规定，法院需以裁定的方式对债权进行确认，但其确认的仅是债务人和债权人都无异议的债权，对于有异议的债权，法院并不会做出处理，而是要求异议人另行提起异议债权确认之诉。因此，法院并不会像在债权确认之诉的个案程序中那样对债权进行实体的审查和裁决，否则，异议债权确认之诉就失去了其独立存在的价值。故法院所作出的裁定，只是对债权进行程序上的确认，无关实质审查，尽管这一确认是依非诉讼程序作出的，但只要无债权人提出异议即具有确定力。可见，在债权确认程序中，债权人会议难以对申报的债权进行实质核查，法院也主要是对无异议的债权进行司法程序上的确认，而非实质性的审查。由此，对申报债权进行实质审查的重担实际上落在了管理人身上。

结合前述分析，管理人、债权人会议、法院三方主体的具体分工为：①管理人对所有申报的债权进行实质审查，根据审查结果编制债权表；②债权人会议核查债权表并可提出异议，管理人回应异议并决定是否对债权表进行修改；③法院对管理人提交的债权人和债务人均无异议的债权表裁定确认，对于有异议的债权则告知利害关系人另行起诉确认。(www.xing528.com)

不仅如此，管理人对债权的实质审查在实践中也得到了越来越多的印证。2009年中华全国律师协会发布的《破产管理人业务操作指引》第31条第1款规定：“管理人对所有申报债权的真实性、合法性和时效性等内容进行实质审查。”除此之外，最高院发布的《管理人破产程序工作文书样式（试行）》文书样式第31部分“关于提请债权人会议核查债权的报告”的表述如下：对编入债权表内的债权，管理人认为成立的共×户……；对编入债权表内的债权，管理人认为不成立的共×户……这说明，在破产债权确认程序中管理人要通过实质审查，对债权成立与否提供意见，并履行在债权表中记载合法真实债权的义务。若管理人违反上述义务，在有关债权没有记载而对债权人造成不利后果时，可能需要承担相应的责任。

综上，虽然对破产债权予以确认并非管理人的法定职权，但有异议的债权人仍可对管理人的履职行为提起诉讼。这是因为，实践中管理人往往会对债权进行实质的审查，从而决定是否以及以何种形式把某一债权人申报的债权编入债权表。实践中，管理人最终提交给法院的债权表所记载的债权，往往系其认为应当被确认的债权（即便债权人和债务人存有异议）。[11]管理人在债权表中对债权的“确认”虽不属于破产法意义上的债权确认，[12]但却是其行使法定职权的一部分，并能从事实上影响某一债权的“命运”。