法官、检察官员额制改革成果：解决基层法院、检察院案多人少矛盾

2014年，党的十八届四中全会通过的《中共中央关于推进全面依法治国若干重大问题的决定》中提出，要推进法治专门队伍正规化、专业化、职业化，提高职业素养和专业水平。加快建立符合职业特点的法治工作人员管理制度，完善职业保障体系，建立法官、检察官、人民警察专业职务序列及工资制度。建立法官、检察官逐级遴选制度。初任法官、检察官由高级人民法院、省级人民检察院统一招录，一律在基层法院、检察院任职。上级人民法院、人民检察院的法官、检察官一般从下一级人民法院、人民检察院的优秀法官、检察官中遴选。根据中央关于依法治国，建设社会主义法治国家的总体部署，在新一轮司法体制改革中，在队伍建设方面，司法机关将法官、检察官员额制改革作为其中的关键举措，完善司法人员分类管理、完善司法责任制、健全司法人员职业保障制度、推动省以下地方法院检察院人财物统一管理。就法院、检察系统的改革而言，法官、检察官员额制改革具有基础性意义，它在推动我国司法审理形态转变和深化司法改革，提升司法职业化水平和执法能力，推进司法公正和提高司法公信力方面，具有里程碑的意义。但是任何改革在带来积极效果的同时，也可能带来一定的负面影响。例如，司法员额制改革，不可避免在一定程度上造成基层法院、检察院的法官和检察官的流失；同时入员额的法官、检察官在案件审理负担方面大幅度加重，特别是经济发达地区案件数量大的基层法院、检察院内部“案多人少”的矛盾将更加突出。[12]

根据官方报道，2013年中国法官人数已达到19.6万人，约占全国法院总人数的58％。[13]中央在改革之初即划定了法官员额比例控制红线，即中央政法专项编制的39％。在遵循司法人员配置规律，综合考虑全国法院受理案件数量等因素的基础上，经过测算论证，设定了这条员额比例控制红线，目的在于落实“让审理者裁判、由裁判者负责”，为实现“让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”的工作目标提供了前提条件。按照中央员额制法官的控制比例要求，能够进入员额法官的控制比例为40％左右。按照当年的统计，这意味着将近20万的法官中只有大约8万法官可以进入员额法官队伍。[14]没有进入员额法官队伍的法官就不能再独立办案。虽然我们无法具体知道全国刑事专业法官在全部法官中的比例，但是考虑到民商事法官、行政诉讼法官、执行法官的人数，乐观估计全国刑事专业法官的数量为全部法官人数的三分之一左右，大概在6万名。根据中央司法员额控制红线比例，能够进入员额的刑事专业法官大概在2.5万人。2013年全国刑事案件数量将近100万件，如果按照员额刑事专业法官数计算，估计每个法官年度审理案件平均为40件，如果仅仅看这个数字，“案多人少”的矛盾似乎并不突出，但是我们知道，这里面的员额法官还包括四级法院的人数。同时，全国刑事案件的数量分布也是严重不平衡的，上海、广州、深圳等沿海城市的刑事案件的数量要远远高于内陆城市。因此，沿海地区基层法院的员额法官每年审理的案件数量并非几十件，很可能是数百件。如果其中一半左右的案件要用普通程序来审理，那么员额制改革后，在这些案件数量巨大的地方“案多人少”的矛盾将无法被解决。(www.xing528.com)

根据相关数据，全国检察官人数要略少于法官的人数，虽然检察官主要是从事刑事专业，但是基层检察办案人员长期以来存在严重不足的问题。以内陆地区西部的山西省为例，从山西省检察机关的情况来看，截至2012年底，全省基层检察院共有检察干警7044人，其中检察官3509人，占基层检察人员总人数的49.82％，远低于全国62.28％的平均水平，并且，办案一线检察官数量严重不足。全省检察机关基层检察院有952个业务机构，办案一线检察官数量有1935人，每个业务科室平均仅2人，有60个基层检察院存在“一人科室”和“无人科室”的现象，甚至存在1名检察官承担2～3个科室工作的现象。在贫困偏远地区检察院，除院领导以外，仅有六七名检察官，影响了办案工作的正常开展。在人口较多、经济较发达地区的基层检察院，由于案件数量增速较快，社会矛盾化解难度较大，检察官短缺问题也较为突出，如2011年与2006年相比，全省检察机关办理批捕、起诉案件数量分别上升34％和40％，但检察官人数仅增加了5％。基层检察官长期超负荷工作，不仅影响身体健康和工作积极性，而且也难以满足新形势下日益增长的司法需求。[15]由此可见，员额制改革后，检察机关一线办案人员将更加紧张。2017年全国检察机关的人数大概为25万人，2017年11月全国员额检察官为84 444人，占中央政法专项编制的32.78％。按照测算，基层检察院85％以上的人力资源配置到办案一线，基层检察官的人数在7万名左右。[16]同法院的情况类似，检察机关的人员因为当地的刑事案件数量不同，案件负担存在严重的不平衡，北京、上海、广州等地的基层检察官的案件负担要比案件少的地区重得多，需要能够延伸到审查起诉阶段的快速处理程序来解决“案多人少”的困境。