中国住房保障制度实践与改革的研究成果

随着我国计划经济向市场经济体制的过渡与转型，我国住房保障制度也经历了由传统的福利住房政策向现代住房保障制度的演变和转型。

一、我国住房保障制度的发展历程

我国城镇住房保障制度以1978年改革作为转折点，可以分为两个阶段：

（一）传统住房保障阶段（1949—1978年）

我国传统的住房制度是建立在我国建国初期对消费资料实行高度计划供给制的基础上，是高度集中的计划经济的产物。我国传统的住房保障制度具有福利性、配给性、非商品性、产权模糊性等特征。

1949—1951年，国家通过对属于地主、官僚资本家、反革命、战犯、汉奸等房产的接管、没收、征收、征用，以及对私有房产的社会主义改造，构成了新中国最初的公有住房。1950—1957年，国家投入较多的资金用于公房的建设，初步建立了我国的公共住房体系。

1959—1961年，受“左倾”思想的影响，片面强调生产，住房投入减少。1962—1963年，随着一系列对私房改造的政策性文件的发布，以及对住房投入的恢复，公房数量略有增加。但是，十年“文革”期间，城市房地产管理处于极度混乱之中，不仅没有建立新的房地产管理制度，原有的管理制度也遭到极大的破坏。至1978年底，全国人均住房面积由建国初的4．5平方米下降到3．6平方米。[6]

（二）现代住房保障阶段（1978年至今）

我国从20世纪80年代开始对住房制度进行改革，从政策实践来看，经历了住房市场化改革、公积金制度确立与经济适用房、廉租房建设等的演变过程。

1．住房市场化改革阶段（1978—1991年）

1978年理论界提出了住房商品化、土地产权等观点，我国住房制度改革拉开了序幕。1980—1986年公共住房的出售从试点开始在全国范围内铺开，主要采取的是补贴售房的方式，典型的如“三三制”，即国家、单位和个人各出资三分之一购买住房。1986年原国家城乡建设环境保护部发布了《关于城镇公房补贴出售试点问题的通知》，要求各地对“城市出售公有住宅，原则上按全价出售”。至此，公有住房补贴出售试点工作基本停止。1986年国务院成立了住房制度改革领导小组，领导小组提出把提租补贴作为住房制度改革的基本环节。1988年出台了《关于在全国城镇分期分批推行住房制度改革实施方案》，即“提高公房租金，增加工资，变暗贴为明补，变住房实物分配为货币分配，通过提高租金促进售房”。然而，在严重的通货膨胀的冲击下，“提租补贴”方案的实施遇到很大困难。1991年6月国务院颁布了《关于继续积极稳妥地进行城镇住房制度改革的通知》，其中涉及部分住房产权理论，对公有住房的租金、租售以及集资建房、合作建房等内容做出了规定，也为住房市场化改革奠定了基础。[7]

2．住房保障制度初步形成阶段（1992—2009年）

在全面推进住房制度改革的进程中，政府也在探索建立与市场经济相适应的新的住房保障制度。在这一阶段，作为新住房保障制度的重要内容的经济适用房、廉租房和公积金三大政策陆续出台，并逐步完善，初步形成了我国现代住房保障体系。

（1）经济适用房制度的建立与完善。1994年7月，国务院发布了《国务院关于深化城镇住房制度改革的决定》，指出要建立与社会主义市场经济体制相适应的新的城镇住房制度，实现住房商品化、社会化；同时，首次提出建立以中低收入家庭为对象的、具有社会保障性质的经济适用住房供应体系，标志着我国住房保障制度改革在政策取向上开始实施市场供应和政府保障双重体系的政策。同年12月，原建设部、国务院住房制度改革领导小组、财政部印发了《城镇经济适用住房建设管理办法》，对经济适用住房作了一个大体定义，“由相关部门向中低收入家庭的住房困难户提供按照国家住房建设标准而建设的价格低于市场价的普通住房”。2004年4月，《经济适用住房管理办法》由原建设部、国家发改委等部门颁布施行，对新形势下经济适用房政策加以规范，指导各地经济适用住房管理。自此，我国经济适用房制度正式形成，成为我国住房社会福利保障的主要内容。然而，在经适房政策的具体实施中，出现了审核不严，房型偏大，欺瞒违规现象屡禁不止等问题。为此，2007年12月，原建设部、发改委、监察部等七部委联合发布了新的《经济适用房管理办法》，行政事业性收费由原来的减半改为免收，售价由基准价格和浮动改为限制开发商利润为3％，从而降低经适房售价，同时限制了经适房单套建筑面积，进一步明确了经适房逐级审核、公示的流程，明确经适房5年内不能上市，并强调了政府回购的要求。通过这次修订，使经适房政策更加完善。

（2）廉租房制度的建立与完善。1998年7月，国务院发布《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》，其中指出，深化城镇住房制度改革工作的目标是停止住房实物分配，逐步实行住房分配货币化以及建立和完善以经济适用住房为主的多层次城镇住房供应体系，即高收入家庭购买市场价商品房，中低收入家庭购买微利价的经济适用房，最低收入家庭租赁政府或单位提供的廉价房。1999年原建设部颁布《城镇廉租住房管理办法》，对廉租房制度作了具体的规定。此后，我国不断探索实践并建立对最低收入家庭及社会弱势群体提供保障的，以租金补贴为主、实物配租为辅的廉租住房制度。2004年原建设部、财政部等部门进一步发布《城镇最低收入家庭廉租住房管理办法》，对1999年《城镇廉租住房管理办法》进行了修订，进一步明确了各地政府要对建立城镇最低收入家庭廉租住房制度负有重要职责，对廉租住房的组织实施、廉租住房的补贴条件、补贴标准与方式、补贴的资金来源、廉租住房来源等作了规定。为此我国的廉租房制度基本形成。然而，在实际运行中，廉租房政策面临着资金不足，职责不明等问题，落实推进存在阻力。2007年11月，原建设部、发改委、监察部等九部委联合发布了《廉租房保障办法》进一步明确了各地政府的职责，并把廉租房补贴资金纳入地方政府财政预算安排，同时，提出了用土地出让净收益来补贴廉租房的政策，拓宽了廉租房资金来源，保障了廉租房政策的有效落实。

（3）住房公积金制度的建立。受新加坡住房公积金制度的启发，1991年5月，上海在全国率先建立住房公积金制度，成为我国住房公积金制度的发源地。1994年，《国务院关于深化城镇住房制度改革的决定》正式提出在我国全面推行住房公积金制度，1999年国务院发布《住房公积金管理条例》，明确了在全国各地建立住房公积金制度，实行住房公积金的办法。此后，国家陆续颁布了相关政策、规定，为住房公积金制度实施提供了依据。

3．住房保障制度的改革与完善阶段（2010年至今）

虽然经适房和廉租房已经构成了我国基本住房保障体系的核心内容，但是由于房源、资金以及政策等方面的限制，覆盖面非常有限。加之城市化的推进，农民工在大城市的居住空间受到挤压，住房“夹心层”问题凸显。为了解决“夹心层”问题，各地试点了多种形式的补充保障住房。2010年之后，这些补充保障住房开始逐步融入住房保障体系，使得我国住房保障制度在改革过程中得以逐步完善。

（1）推出公共租赁房，解决“夹心层”困境

为了解决进城农民工以及处于现有住房保障制度的“夹心层”群体的住房难题，各地开始探索一种比“廉租房”覆盖面更广的“公共租赁”住房保障模式。在重庆、厦门等地试点经验的基础上，2010年我国住房城乡建设部（以下简称“住建部”）、发改委、财政部等七部委联合发布《关于加快发展公共租赁住房的指导意见》，就各地发展公共租赁房的保障对象、租金、政策支持、房源筹集、监管等方面进行规范。2012年5月，住建部正式出台了《公共租赁住房管理办法》，进一步规范了公共租赁房的管理流程和细则，标志着公共租赁房制度正式成为我国住房保障体系中的重要一环。

（2）试点“共有产权房”，遏制经适房牟利

江苏淮安自2007年开始试点“共有产权房”，取得了良好的效果。上海也于2013年开始用“共有产权房”替代“经济适用房”制度。由于共有产权房通过“共有产权”的方式，从制度上遏制了经适房转售获利所引起的“道德问题”。2014年，住建部正式选择北京、上海、深圳、成都、淮安、黄石这6个城市推进共有产权房的试点，并开始考虑在适时拟定“共有产权住房指导意见”，以便作为全国推广共有产权住房的规章依据。

（3）加快推进旧城改造，完善立体式保障措施

2000年以后，我国城市化进程加快，大城市的住房问题日益突出，老旧住房难以满足新增的住房需求，各地开始加速推进旧城改造。为了避免旧城改造给城市低收入者带来的住房困难，各地采取了多层次的住房保障措施。一方面对于市政建设所造成的动迁、拆迁，政府通过开发动迁安置房、限价房或经济租赁房等方式来加强保障；另一方面对于可继续使用的老旧公房，则通过政府投入改造资金，完善使用功能，如上海推进的平改坡、综合改造等工程。2013年，国务院出台了《关于加快棚户区改造工作的意见》，为棚户区改造提供指导性意见。2014年，国务院办公厅下发了《国务院办公厅关于进一步加强棚户区改造工作的通知》，体现了国家对棚户区改造的重视。

（4）加强顶层设计，加快保障房制度融合

在住房保障政策制定和实践的过程中，各级政府越来越认识到构建系统的住房保障政策体系的重要性，重庆建立了三位一体的“公共租赁房”保障体系，上海等地也在探索“四位一体”的住房保障体系，而全国范围内关于住房保障的顶层设计也在加快进行。2013年住建部、财政部、发改委下发了《关于公共租赁住房和廉租住房并轨运行的通知》，开启了我国住房保障体系在制度层面的融合。

二、我国现代住房保障体系的构成

经过20多年的改革与建设，我国住房保障体系不断发展、完善，目前基本建立了以普惠性的住房公积金为基础、以提供出售型和租赁型保障性住房为主要内容的多层次住房保障体系。

（一）住房公积金制度

住房公积金（Housing accumulation fund）是指在职职工及其单位各自按照规定比例缴存的归职工个人所有的长期住房储金。住房公积金是现行住房保障体系中覆盖面最广、受益面最大的住房保障制度，它具有普遍性、义务性、互助性、保障性、专用性和返还性的特点，是住房分配货币化的重要形式。

1．住房公积金储蓄的对象和所有权人

住房公积金缴存对象为当地国家机关、国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业及其他城镇企业、事业单位、民办非企业单位、社会团体及其在职职工（含退养或下岗职工、按当地最低工资标准领取工资的职工和非城镇户口的合同工，但不包括离退休职工和外籍职工）。职工个人缴存的住房公积金和职工所在单位为职工缴存的住房公积金，属于职工个人所有。2005年《关于住房公积金管理若干具体问题的指导意见》指出，有条件的地方，城镇单位聘用进城务工人员，单位和职工可缴存住房公积金；城镇个体工商户、自由职业人员也可申请缴存住房公积金，并按规定在购买自住住房时申请住房公积金贷款。

2．住房公积金的缴存

目前住房公积金的参加者主要是以在职职工为主，单位和个人都要缴费。个人和单位分别按职工本人上一年度月平均工资的一定比例缴存，存入住房公积金管理部门所设立的个人账户。其中，单位为职工缴存的住房公积金，按照下列规定列支：机关在预算中列支；事业单位由财政部门核定收支后，在预算或者费用中列支；企业在成本中列支。

3．住房公积金贷款

住房公积金贷款是其主要的功能。缴存住房公积金的职工，在购买、建造、翻建、大修自住住房时，可以向住房公积金管理中心申请住房公积金贷款。申请住房贷款必须符合一定的要求，如具有城镇常住户口、申请前连续缴存住房公积金的时间不少于六个月、购房首期付款的金额不低于规定比例、购买第一套自住住房并有偿还贷款能力的申请人可以获得相应额度的公积金贷款。住房公积金贷款利率一般低于同期商业银行住房贷款。

4．住房公积金的提取、转移、中断和恢复

职工提取职工住房公积金账户内的存储余额是有条件的，发生下列条件之一，即可提取：（1）购买、建造、翻建、大修自住住房；（2）离休、退休；（3）完全丧失劳动能力，并与单位终止劳动关系；（4）出境定居；（5）偿还购房贷款本息；（6）房租超出家庭工资收入的规定比例。另外职工死亡或者被宣告死亡的，职工的继承人、受遗赠人可以提取职工住房公积金账户内的存储余额。

职工劳动关系发生改变的，其住房公积金可以随着劳动合同关系转移。如果无新单位接收的，职工住房公积金账户暂时封存在原单位。职工恢复工作时，要为该职工办理住房公积金账户启封手续，一定时间内的公积金中断可以补缴。

5．住房公积金的管理和运作

公积金的管理有四个层次。《住房公积金管理条例》第四条规定住房公积金的管理实行住房委员会决策、住房公积金管理中心运作、银行专户存储、财政监督的原则：第一层，由国务院建设行政主管部门会同国务院财政部门、中国人民银行拟定住房公积金政策，并监督执行；第二层，由直辖市和省、自治区人民政府所在地的市以及其他设区的市，应当设立由人民政府负责人和财政、建设等有关部门的负责人以及工会代表、专家组成的住房委员会，作为住房公积金管理的决策机构；第三层，由直辖市和省、自治区人民政府所在地的市以及其他设区的市应当按照精减、效能的原则，设立住房公积金管理中心，负责住房公积金的管理运作；第四层，住房公积金管理中心应当按照中国人民银行的有关规定，委托住房委员会指定的银行办理住房公积金贷款、结算等金融业务和住房公积金账户的设立、缴存、归还等手续。

6．增值收益的处分

住房公积金的增值收益一般存入住房公积金管理中心在受委托银行开立的住房公积金增值收益专户，主要用于建立住房公积金贷款风险准备金、住房公积金管理中心的管理费用和建设城市廉租住房的补充资金。2007年底财政部发布的《廉租住房保障资金管理办法》，明确规定住房公积金增值收益扣除计提贷款风险准备金和管理费用后的全部余额用于廉租房的建设。

（二）出售型的保障性住房

目前，我国住房保障体系中存在多种以出售为主的保障性住房，其中经济适用房的建设规模最大，实施时间最长。而共有产权房则因产权更明确、制度更严谨，得到了住建部的推广。此外限价商品房也成为保障性住房的有效补充。

1．经济适用房制度

经济适用房（Economically Affordable Housing），是指政府提供政策优惠，限定套型面积和销售价格，按照合理标准建设，面向城市中低收入住房困难家庭供应，具有保障性质的政策性住房。

（1）申请条件

基本申请条件包含三个方面：一是申请人具有当地城镇户籍（或满足一定年限的常住人口）；二是家庭人均收入符合政府规定的低收入家庭收入标准；三是无房家庭或者现住房面积低于政府规定的住房困难标准。

（2）申请程序

经济适用住房供应实行申请、审核、公示和轮候制度。经济适用住房资格由各省市组织辖区内各级行政部门进行审核并通过公示的方式认定，一般采取轮候、摇号、选房的方式进行分配。

（3）经济适用房建设

经济适用住房建设用地通常以划拨方式供应，并要确保优先供应，其建设实行项目法人招标制度，并免收城市基础设施配套费等各种行政事业性收费和政府性基金。经济适用住房的价格主要根据建设成本确定，以微利出售，建设成本包括征地转让费、勘察设计及前期工程费、建安费、小区内基础设施配套建设费、贷款利息、税金、1％—3％的管理费等。在我国《经济适用房住房管理办法》中，还将“单位集资合作建房”、购买和调配其他单位剩余经济适用房、开发商在商品房开发中配建等办法首次纳入经济适用房建设体系内，拓宽了经济适用房的房源筹集渠道。

（4）经济适用房交易

经济适用房属于“有限产权”，并明确提出购买经济适用房不得出租经营，购买经济适用住房不满5年，不得直接上市交易，购房人因特殊原因确需转让经济适用住房的，由政府按照原价格并考虑折旧和物价水平等因素进行回购，购房人也可以按照政府所定的标准向政府交纳土地收益等相关价款后，取得完全产权。上海、淮安等地在经济适用房的基础上进行创新，提出了“共有产权房”概念，主要区别在于政府提供的土地等优惠按比例折算成产权，购房人满5年若选择上市交易，不需要补缴地价，但政府按产权比例获取相应的售出收益。

（5）单位集资合作建房

距离城区较远的独立工矿企业和住房困难户较多的企业，在符合土地利用总体规划、城市规划、住房建设规划的前提下，经市、县人民政府批准，可以利用单位自用土地进行集资合作建房。集资建房作为经济适用住房的组成部分，是一种定向建设和供应的经济适用住房，它享受的优惠政策和再出售的限制条件与面向社会的经济适用住房是一样的。不同的地方在于：其一，只允许本单位的职工参加集资建房，不能对外销售；其二，参加人员按经济适用住房政策规定的购买资格条件，由本单位打分排队确定，不用参加经济适用住房资格审核，不用获得经济适用住房购买资格证明；其三，参加人员按综合成本出资，不允许有利润，故与面向社会销售的经济适用住房相比，相对更便宜一些。

2．共有产权房

共有产权房，是指个人与政府按合同约定的出资比例共同拥有房屋产权的一种保障性住房。该类保障房在建设过程中由地方政府让渡部分土地出让收益，然后由开发商低价配售给符合条件的保障对象家庭。“共有产权房”作为经济适用房的变异形式，与普通的经济适用房的显著区别在于：一是价格形成机制不同，“共有产权房”用地性质由划拨改为出让，并完全按照商品房进行开发，且销售价格计算也等同于商品房；二是产权分配方式不同，“共有产权房”根据个人与政府的出资比例，按合同约分享产权，而经济适用房则是个人完全享有受限制的房屋产权。

共有产权房通过明确的产权比例，能够遏制出售型保障性住房的牟利空间，且价格随行就市，不会造成商品房价格的扭曲。但是政府把土地出让金优惠折算成相应的保障房产权份额，也存在如何体现共有产权房优惠性的疑问。

3．限价商品房

限价商品房，一般又称为双限房，即限房价、限户型的商品房；有些地区“双限”变成了“四限”，即限地价、限户型、限房价和限对象的商品房。

限价商品房的保障对象应具备下列条件之一：一是不具备购买经济适用住房的条件，但又确实存在住房困难的特殊群体；二是拆迁安置住房。由于限价商品住房限对象、限房价，也具有住房保障的性质。(www.xing528.com)

（三）租赁型的保障性住房

目前，我国住房保障体系中租赁型保障性住房主要是指廉租房和公共租赁房，而这两种租赁型保障性住房具有房源共享、制度互补的优势，因此，住建部正努力推动两者的并轨。此外，各地也在探索适合农民工的租赁型保障性住房。

1．廉租房制度

廉租房制度（Low－rent Housing System），是指政府以租金补贴或实物配租的方式，向符合城镇居民最低生活保障标准且住房困难的家庭以相对低廉的租金提供保障性质住房的制度。廉租房政策是根据我国实际国情制定的，属于我国住房保障体系中最低层次。

根据《廉租住房保障办法》及其他相关法规规定，廉租房制度有以下内容。

（1）申请条件

廉租住房保障对象为具有城镇户口的低收入住房困难家庭。基本申请条件包含三个方面：一是申请人具有当地城镇户籍（或满足一定年限的常住人口）；二是家庭人均可支配收入符合公布的廉租住房保障对象收入标准；三是家庭现住房面积符合公布的廉租住房保障对象住房困难标准。

（2）保障方式

城镇最低收入家庭廉租住房保障方式以发放租赁住房补贴为主，实物配租（直接提供住房，并按照廉租住房租金标准收取租金）、租金核减（给予租金减免）为辅。实物配租主要面向孤、老、病、残等特殊困难家庭及其他急需救助的家庭。

（3）资金来源

廉租房资金的来源，根据《廉租住房保障资金管理办法》规定，廉租住房保障资金具体来源于八个方面：一是住房公积金增值收益扣除计提贷款风险准备金和管理费用后的全部余额；二是从土地出让净收益中按照不低于10％的比例安排用于廉租住房保障的资金；三是市县财政预算安排用于廉租住房保障的资金；四是省级财政预算安排的廉租住房保障补助资金；五是中央预算内投资中安排的补助资金；六是中央财政安排的廉租住房保障专项补助资金；七是社会捐赠的廉租住房保障资金；八是其他渠道依法筹集的资金。

（4）房源筹集

廉租房来源主要有：政府出资收购的住房；社会捐赠的住房；腾空的公有住房；政府出资建设的廉租住房；其他渠道筹集的住房。政府新建的廉租住房建设用地实行行政划拨方式供应，主要采取集中建设和在经济适用住房、普通商品住房、危旧房改造项目中配套建设的方式，各级地方人民政府应当在行政事业性收费等方面给予政策优惠。

（5）申请程序

按照规定，最低收入家庭可以由户主按照规定程序向当地房地产行政主管部门提出书面申请，必须经过主管部门审核—公示—分配的流程。对于申请租金核减的家庭，由产权单位按照规定予以租金减免；对于申请租赁住房补贴和实物配租的家庭，由市、县人民政府房地产行政主管部门按照规定条件排队轮候，并将发放的租赁住房补贴和配租廉租住房的结果予以公布。

（6）调整及退出机制

享受廉租房待遇的最低收入家庭需要按年度向房地产行政主管部门或者其委托的机构如实申报家庭收入、家庭人口及住房变动情况，房地产行政主管部门要会同有关部门对其申报情况进行复核，并按照复核结果调整租赁住房补贴或者廉租房。对家庭收入连续一年以上超出规定收入标准的，一般取消其廉租房保障资格，停发租赁住房补贴，或者在合理期限内收回廉租住房，或者停止租金核减。

2．公共租赁房

公共租赁房（Public Rental Housing），是我国为完善保障性住房体系、解决原有住房保障体系中的“夹心层”难题而设置的以租赁为主要形式、以优惠租金提供给符合条件的中低收入家庭、外来务工人员的一种福利性住房。

根据《关于加快发展公共租赁住房的指导意见》（下文简称《指导意见》）及其他相关法规规定，公共租赁房制度有以下内容。

（1）保障对象

各地在住建部2010年《指导意见》的基础上制定了各自的公共租赁房政策，但目前对公共租赁房的保障对象还没有统一的标准，主要包括三类人群：其一，由于房价过高暂时无力购房的中低收入工作者；其二，在经济适用房与廉租房保障政策之间的“夹心层”，包括暂时无力购买经济适用房，但又不符合廉租房保障标准的这部分居民；其三，外来务工人员。因此公共租赁房一般对户籍和居住年限的限制较宽松。

（2）保障方式

根据《关于公共租赁住房和廉租住房并轨运行的通知》，公共租赁房将逐步取消独立运行管理的方式，且根据各地的试点，公共租赁房与廉租房并轨存在两种典型的运营方式。一是公共租赁房与廉租房“二位一体”的运营方案。该方案以厦门为典型代表。公共租赁房与廉租房的房源统一筹措、统一管理，但对于符合廉租房标准的申请者在审核、公示后，还可以获得来自民政部门发放的廉租房补贴。二是公共租赁房与廉租房、经济适用房“三位一体”的运营方案。该方案以重庆为典型代表。公共租赁房实施“封闭运转”，限制经济适用住房的上市交易，并在保障制度、管理机构、土地储备、资金筹措和房源管理等各方面都进行了统一规划，形成了“三位一体”的保障方案。

（3）资金来源

公共租赁房的资金主要来自中央财政划拨、地方财政支出、住房公积金、银行支持和社会融资。《指导意见》规定，发展公共租赁住房应坚持政府组织、社会参与的原则，各地区在加大政府对公共租赁住房投入的同时，要切实采取土地、财税、金融等支持政策，充分调动各类企业和其他机构投资和经营公共租赁住房的积极性。其中“政策支持”部分是指：市、县人民政府要通过直接投资、资本金注入、投资补助、贷款贴息等方式，加大对公共租赁住房建设和运营的投入。省、自治区人民政府要给予资金支持。中央以适当方式给予资金补助。同时，鼓励金融机构发放公共租赁住房中长期贷款，支持符合条件的企业通过发行中长期债券等方式筹集资金，专项用于公共租赁住房建设和运营，探索运用保险资金、信托资金和房地产信托投资基金拓展公共租赁住房融资渠道，政府投资建设的公共租赁住房，纳入住房公积金贷款支持保障性住房建设试点范围。

3．农民工保障性住房

2007年，国务院发布了《国务院关于解决城市低收入家庭困难的若干意见》（国发［2007］24号），原建设部等五部委发布了《关于改善农民工居住条件的指导意见》（建住房［2007］276号），指出要将改善农民工居住条件作为解决城市低收入家庭住房困难工作的一项重要内容，明确各用工单位是改善农民工居住条件的责任主体，必须采取多种渠道为农民工提供居住场所。各地基本上都是要求用人单位提供农民工公寓或者集体宿舍的办法解决农民工住房保障问题。如上海市由区级政府开发“外来人员居住中心”，向农民工提供廉价的住房。

三、当前我国住房保障制度存在的问题

我国现行的城市住房保障制度，在解决部分中低收入家庭实际住房困难方面已经发挥了积极的作用，但我国的住房保障制度建设仍处于发展初期，住房保障制度在运行过程中还面临着诸多的问题。

（一）住房保障法律法规建设滞后

立法先行是世界上住房保障工作发展较好的国家和地区最重要的经验。我国现代住房保障制度已历经二十多年，但是直到现在还没有一部关于住房保障的专项法律出台，二十多年来我国的住房保障制度都是以规章、条例、办法、指导意见等形式的政府文件为依据的，缺乏严肃性和权威性，更难保证政策实施的系统性和连续性。

目前构成住房保障主要法律依据的部门规章仍处于是碎片化状态，各地的住房保障制度不完善，各项住房保障政策衔接不紧密，体现在具体实践中经常会出现政策的空白。此外，以行政法规替代法律，还会造成政策执行中对违反规定情况处理的困难，因为仲裁机构和人民法院缺乏仲裁和判决的依据。如廉租房的退出制度，虽然有行政规定，但在执行中却很难实施。

（二）住房保障体系建设尚不完善

我国目前的住房保障体系主要是以问题为导向逐步建立的，整体上还存在着诸多不完善之处，主要表现为缺乏完整性、系统性、公平性和可操作性。

1．住房保障体系的不完整性，是指目前的体系只包含城镇的住房保障，农村的住房保障尚未提到议事日程。这主要是由于目前城市房价高涨，住房矛盾突出，成为全社会关注的焦点，而农村地广人稀，住房矛盾尚不明显。从全世界各国实践来看，城市的确是住房保障制度的重点，但是我国城乡差距大，在加强城市住房保障制度建设时，也应考虑城乡的协调发展，构建完整的住房保障体系才是社会和谐稳定的前提。

2．住房保障体系的不系统性，是指对目前的各种保障政策缺少有机的衔接。廉租房、经济适用房、限价商品房、公共租赁房各自针对不同的人群，审核的标准缺乏有效衔接，遵循的制度和运行机制也相互独立，房源和保障资金难以统筹管理，造成住房保障制度的实施效率难以提高。

3．住房保障体系的不公平性是指其资源分配难以同时符合社会公平、横向公平和纵向公平的原则。社会公平是指通过社会经济制度的安排，使处于劣势者能获得最大的利益，并且使所有的人能获得平等的机会。[8]纵向公平（Vertical Equity）是指不同收入水平的家庭从计划中获得的收入分配程度不同，其实质是通过对财富的再分配来实现“社会公平（Social Equity）”。横向公平（Horizontal Equity）是指和同类型的家庭收入分配在计划中受到平等对待。在目前的政策体系中，政策的封闭和割裂难免造成最终资源分配的不公平，如：廉租房制度中不同保障方案的保障力度实质上存在差异，这就造成了纵向不公；同等经济条件的家庭者有的获得了保障，而有的因为政策或个人的原因无法享受住房保障的福利，这就造成了横向不公。

4．住房保障体系的不可操作性是指政策的制定缺乏相应的配套机制，造成实际操作的困难。虽然目前的住房保障制度已经得到了一定的发展和完善，但在实践过程中仍然面临着操作层面的挑战。如政策一再强调需要多元化筹集房源，但是由于缺乏相应的激励政策，企业、社会团体及个人都缺乏参与的积极性。

（三）市场与政府职责边界不明确

我国虽然已经明确建立以市场为主、政府保障为辅的住房保障体系，但是哪些属于市场配置，哪些属于政府保障职责范围，还不十分明确。这一问题在住房保障制度建设中，主要体现在如何确定政府住房保障的程度。城镇基本住房保障与其他形式的社会保障制度一样，是政府向城镇居民提供的公共产品之一，是通过转移支付实现社会收入再分配，因此政府应当在住房保障建设中承担主导职责。但是，目前政府在住房保障上的投入主要来自财政投入和土地出让金减免，每年在住房保障上的投入随政策而变动，并没有随着社会、经济的发展进行住房保障合理投入的测算，并进行相应的制度规范，也没有把住房保障的投入纳入每年的财政预算安排，有着很强的随意性。

（四）保障性住房的建设缺乏科学预测与规划

新建保障性住房是我国目前住房保障的主要房源筹集方式，这与我国房地产市场的发展阶段有关，但是保障性住房的建设规模以及开发计划都还缺乏科学的预测。建设保障性住房投入大、周期长，往往很难快速提高住房保障的覆盖面。根据住房过滤理论，当房地产市场达到供需平衡后，实物保障的效率不如货币补贴的效率高。因此，我国保障性住房建设缺乏科学预测与规划，还存在一定的盲目性。

（五）住房保障的资源约束紧张

住房保障制度的建设和实施需要必要的社会资源，主要约束来自资金和房源。在资金方面，虽然我国政策规定住房保障的资金来源主要有财政预算、土地出让净收益、住房公积金增值收益、直管公房出售或出租收入和其他社会资金，但从实践来看，土地出让金净收益、住房公积金增值收益等都存在不稳定性，而社会资金由于住房保障的微利性，缺乏参与热情，因此资金来源过于单一，限制着住房保障制度的发展；在房源方面，受资金来源渠道的影响，政府筹措的房源占主导地位。根据政策，保障性住房可以采用新建、配建、改建、收购等方式，并可通过与企事业单位合作共建等多渠道筹措。但是在实践中，政府主要采取的还是以新建为主，由于新建的资金投入量大、建设周期长，造成短期房源仍然紧张。

（六）住房保障监督机制薄弱

我国住房保障尚未形成有效的监督机制。按照规定，政府应对经济适用房的规划、开发建设、定价、公示、交易和售后管理等各个环节进行监管。但是由于缺乏相应的政策规定和有效的监督方法，现实中利用住房保障制度的监管弱点，进行寻租的行为屡见不鲜，出现了大量分配不公的事件，进而影响了公共住房资源的利用效率。

四、完善我国住房保障制度的对策建议

（一）加强立法建设，完善住房保障法律体系

以行政手段替代法律手段，难以持久、有效地对住房保障的实施进行管理，因此迫切需要梳理并建立住房保障法律体系。十一届全国人大常委会已将《住房保障法》列入立法规划，在总结现有行政政策的基础上，根据我国住房保障发展的现实状况，制定一部具有可操作性的住房保障法规，对推动住房保障的建设具有重大的现实意义。此外，还需要进一步健全专项法律法规，如公积金法、公租房法等，形成完整的住房保障法律体系，明确各级政府的职责，明确各类住房保障的对象、保障标准、保障水平等关键要素。各地政府也应结合本地实际情况，制定地方性的住房保障法规，进一步明确相应的保障标准、保障资金、保障性住房建设用地等要求，建立相适应的实施与管理机构，从而有序地推进住房保障政策的落实。

（二）加快顶层设计，构建系统的住房保障体系

近年来住房保障制度发展较快，各地出台了多项创新政策，但是缺乏整体的、系统的住房保障体系设计，一直是影响住房保障制度推进的主要因素。通过顶层设计，构建覆盖城乡的住房保障体系，形成各项住房保障政策之间的有机衔接，促进住房保障体系的公平性和可操作性，是进一步推动住房保障制度改革，提升住房保障政策运行效率的重要基础。党的十八大报告特别提出“建立市场配置和政府保障相结合的住房制度，加强保障性住房建设和管理”，十八届三中全会又进一步提出“健全符合国情的住房保障和供应体系，建立公开规范的住房公积金制度，改进住房公积金提取、使用、监管机制”；国家发改委《关于2013年深化经济体制改革重点工作意见的通知》指出，“健全保障性住房分配制度，有序推进公租房、廉租房并轨”，这些纲领性的文件精神，为我国构筑系统的住房保障体系提供了方向性指导。

（三）提高各级政府责任意识，发挥地方政府的主体作用

强化各级政府的主体作用，是完善城镇基本住房保障制度的重要内容。近年来随着商品房价格上涨，土地拍卖价格也随之提高，各级地方政府在发展地方经济和住房保障之间容易向前者产生倾斜，从而影响住房保障政策的实施。地方政府及各级住房保障主管部门应充分意识到住房保障是重要的民生问题，也是实现社会公平的长期性问题，政府在住房保障上有着不可推卸的责任，其实施的好坏也可以反映出一个政府的执政能力。

（四）准确界定保障对象，提高住房保障制度的针对性

根据我国住房体系采用市场与政府双轨制的指导思想，政府主导的住房保障制度将以中低收入者为主要对象，实施定向保障。明确保障对象，科学界定有资格的保障对象，是住房保障制度有效实施的重要一环。在确定保障对象的过程中，既要考虑覆盖范围，也要考虑资源约束；既要避免对中低收入对象的遗漏，也要避免随意加大中低收入对象的保障范围。同时，建立相应的个人收入信用机制，也是界定住房保障对象的重要条件。

（五）建立评估体系，合理规划保障性住房建设规格

住房保障政策作为一项政府的公共政策，要提高其实施效率，必须建立有效的评估机制。就目前而言，通过对各项保障性住房建设和实施的效果进行评估，可以为各地合理规划保障性住房建设规模提供决策依据。根据不同阶段住房供求关系状况、居民收入状况、未来的需求趋势、保障人口数量以及财政支付能力等因素，分析住房保障政策的实施效果，为住房保障政策的优化、住房保障方式的调整提供客观依据。通过对住房保障制度进行定期的回顾、检查和评估，可以及时发现问题，总结经验和教训，为改进未来的制度安排提供建议，也是我国城镇基本住房保障制度有效实施的重要保证。

（六）拓宽住房保障资金筹措渠道，确保住房保障的持续供给

住房保障资金的缺乏，是长期以来制约我国住房保障建设的首要瓶颈。作为准公共物品的住房保障，首先必须得到政府财政的有力支持，因此各地应建立住房保障资金专户，将保障资金纳入年度财政预算安排，确保财政预算的保障房资金用于住房保障；另一方面，住房保障作为一项福利事业也需要全社会的支持，政府也可以利用财政、金融手段，调动社会资金参与住房保障建设，鼓励开发商投资公租房建设，鼓励民间成立住房保障公益性组织，鼓励金融机构为住房保障建设提供适度的金融支持等。

（七）加快公信平台建设，完善住房保障监督机制

健全住房保障的监督机制，住房保障制度透明化、公开化是基础，建立住房保障的公共信息平台，使各项住房保障政策条件、保障房建设标准、开发方式、分配情况等信息及时地进行公布，能够提高住房保障的监督效率。此外，构建跨省市的个人收入、资产联合审查系统，建立多部门协同的审核机制，也是增强住房保障政策执行力的重要条件。最后，加强舆论监督，发挥非政府组织的外部监督作用。