国外住房保障实践及经验

从世界范围看，如何解决中低收入家庭的住房问题，是很多国家和地区尤其是发展中国家面临的难题之一。一些发达国家在住房保障制度建设、维护中低收入家庭住房保障权益方面积累了丰富的经验。总结他们的有益做法和经验，将对我国住房保障制度的改革有所借鉴和启示。[5]

一、国外住房保障体系的类型

世界各国的住房保障体系，根据保障重点的不同，大致有以下三种类型。

（一）以廉租为主的类型

实施这种保障类型的国家有德国、荷兰、澳大利亚、韩国和我国香港地区。以廉租为主是这些国家住房保障体系的共同特征。

1．德国住房保障体系特色

德国形成了以公共福利住房和房租补贴为主的住房保障体系。公共福利住房主要由各级政府住房建设基金建造，但符合条件的房屋投资者也可以获得政府支持建造公共福利房。公共福利房即以低廉租金向低收入家庭，尤其是多子女、残疾、失业以及养老金领取者提供廉租房。除此之外，政府还对非廉租房对象但属于中低收入家庭发放租房补贴。鉴于德国80％以上家庭是租房居住，所以它的普惠度较广，根据家庭和收入及房租支付状况，政府补贴居民实际支付租金占该家庭实际收入25％以上部分，补贴资金由联邦政府和州政府各负担50％。

2．韩国住房保障体系特色

韩国形成了以廉租房、公租房为主，结合租金补贴、租房低息押金贷款等金融、财税援助的多层次住房保障体系。由政府资金建设的永久性廉租房，只租不售，以低廉租金提供给占人口10％的低收入家庭。另外韩国国民住宅基金提供低息贷款由韩国住房公社建造的公租房，租赁期最低5年，其后可通过强制住房储蓄或政府金融支持购买公租房的产权。近年来，随着社会经济的变化，上述建设廉租房和公租房的数量正在减少，转而更加突出提供租金补贴，对象是家庭收入低于最低生活费标准的家庭。此外，为了解决低收入家庭在租房时遇到需要支付租房押金的困难，政府可提供租房低息押金贷款。

3．其他以租为主的住房保障体系特色

除上述两国外，这种类型的其他国家在廉价租赁上也都各有特色。如荷兰就以租金补贴为主，低收入家庭房租支出控制在其家庭收入的10％以下，超过部分由政府提供分级补贴，租金越高，补贴越少。又如香港的廉租特点主要以“公屋”形式体现，此外，对符合条件的低收入家庭发放租金补贴，对暂时遇到经济困难的中低收入家庭，通过“租金援助计划”提供帮助。

（二）租售并举的类型

实施这种保障类型的国家有美国、日本和俄罗斯等。不论是“租售”还是“售租”，两者兼顾是这些国家住房保障体系所具有的共同特征。

1．美国住房保障体系特色

美国形成了廉租房、补贴、减税、住宅金融支援等多层次购房援助并举的住房保障体系。为了解决低收入家庭的住房困难，“廉租房”仍是美国住房保障的主要手段，其既有政府直接建造的廉租房，也有通过鼓励措施吸纳的私宅作为廉租房。廉租房的租金一般不到市场租赁价的一半，要求享受廉租房的对象，其家庭收入占美国平均收入的比重在37％以下。其次，政府还向低收入家庭提供租房补贴，但要求享受对象属于未达到所在地区家庭平均收入80％的群体，对于这类群体，当租金超过家庭收入25％以上的部分还可用“住房券”给予支付。

美国对购买住房的中低收入家庭虽然不直接提供福利住房，但提供了许多住房金融和财税优惠措施。如减免贷款利息税、所得税和财产税等优惠，其住房减免税额可达到住房税费总额的78％左右，从而通过运用税收杠杆，保障了中低收入家庭利益。又如政府对低收入家庭提供住房贷款保险、降低低收入家庭在购房时的首付款，以及在住房抵押贷款市场，为低收入家庭提供信用担保等等。

2．日本住房保障体系特色

日本采取的是供出租的“公营住宅”、租售并举的“公社住宅”和供出售的“公团住宅”三位一体住房保障模式。“公营住宅”、“公社住宅”和“公团住宅”的对象都是中低收入家庭。“公营住宅”是由日本金融公库承担住宅建设融资，政府提供资助，主要出租给符合条件的低收入家庭，租金一般由建造费用扣减国库补助后确定。“公社住宅”则是租给低收入家庭，卖给中等收入家庭。“公团住宅”是作为公共团体的公团，利用政府资金建造住宅，以国家为主体面向大都市区中低收入家庭出售。

（三）以出售为主的类型

以出售为主的住房保障国家包括新加坡、英国、西班牙和瑞典等北欧国家。

1．新加坡住房保障体系特色

新加坡采取的是以出售公共组屋为主并实施中央公积金制度的住房保障体系。在“居者有其屋”的指导思想下，新加坡有96％的居民购房，即使在公共组屋中也只有4％居民租房。政府主导建设的“组屋”是新加坡住房体系中的核心，低收入家庭可以租赁组屋，中等收入家庭可以购买组屋，但只允许一个家庭购买一套住房，而高收入家庭只能在公开市场上购买住宅，不能购买组屋。购买组屋可以得到政府大量补贴，面积越小补贴越多。政府鼓励中低收入家庭以分期付款方式购买政府组屋，住满5年后，可以在市场出售，但也有出租和转售的限制。此外，与组屋相辅相成的是中央公积金制度，不但组屋的建设资金主要来自公积金，且居民购买组屋也主要来自公积金，一般居民会先用普通户头金额支付首付款，不足再申请银行住房贷款，最高可达80％。

2．英国住房保障体系特色

英国采取的是公房出售为主的住房保障体系。1980年，撒切尔政府实行“社会住房私有化”改革，1988年起，政府将原出租给市民的老公共住房出售给原住户，并鼓励居民自建住房和购买新建公房。但是中低收入家庭没能力有足够的储蓄购房，在这种背景下，英国出现了为中低收入家庭设置的混合产权购房方式，即先买下部分产权，并缴纳剩余房产的房租，直到完全买下房屋产权为止。英国住房保障虽然是以购房为主，但对租房的低收入家庭仍施以租房补贴，原则是租户在支付房租后的收入不能低于当地社会救助的水平。租房补贴完全取决于社会需求，没有设置限额。

二、各国住房保障政策的实践经验

各国住房保障体系的本质特征主要体现在租售关系上，无论是以租为主型还是以售为主型，或者是租售并举型，“先解困，后改善”是典型国家和地区的普遍做法，即使最发达的国家也不例外。各国住房保障政策在实施中有诸多重要的经验，值得我国借鉴。

（一）重视立法建设

在世界范围内，但凡住房保障政策和制度实行效果较佳的国家基本都是法制建设较为健全的发达国家。这些国家历来对立法问题比较重视，基本形成了一套以“住房基本法”为基准的比较完善的住房保障法律体系，主要呈现以下特点。

一是权威性。例如，西班牙、荷兰、葡萄牙等国从宪法的高度来保障公民的住房权；美国、日本和新加坡等也将住房保障法律视为国家的基本大法之一，通过较高的法律层级树立住房保障的权威性和重要性。

二是全面性。法律法规的数目众多，从公民的居住权、政府职责、住房的进入与退出到建房规划等都有详细的规定。日本有《住宅金融公库》等四十多部律法，涉及引导、规范住宅市场和住宅产业，厘定住宅产业技术、标准，以及指导具体操作三方面，正是由于这一套完善、高效、切实的住房法律体系的支持，日本的公营住宅建设才能迅速地从二战的重创中恢复过来，获取骄人的成绩。

三是主体性。发达国家颁布的无论是专门针对住房保障的特定法律规定，还是散见于一般综合性法律中的住房保障相关条文，都非常突出政府的主体性，目的都旨在明确政府在住房保障中的责任主体地位，维护公民的居住权利，为住房保障体系的建立健全和各项制度措施的运作落实保驾护航。

（二）政策实施规范

发达国家一般以“政治、安定、公平”作为建立住房保障制度的基本动因，在制定政策时意图非常清晰明确，对政策目标、政策核心及政策应用等都做出了相应的规定。

1．保障政策对象明确

各国在实施住房保障政策之前，是坚持市场导向还是政府导向，公平优先还是效率优先，抑或是两者兼顾，都有明确的价值导向。在绝大多数奉行市场化的国家中，公共住房政策的保障群体虽然很有限，但基本能够确保中低收入家庭的住房需要，普遍秉承“有限的公共资源应该提供给最需要的人以增进有效利用”原则。英国和新加坡等国家的保障主体范围较美国广泛，历史上曾经实施过面向中产阶级的住房计划，但是没有实施过针对全体居民的保障计划。瑞典的保障对象是全体公民，力求均等化服务于各类阶层，但是“普适”的背后必然引致沉重的财政负担。20世纪九十年代以来，瑞典的保障群体也在缩小，瑞典全民福利型住房保障模式的基本特征正在减弱。

2．保障政策依据清晰

通常，多数国家和地区都会按照本国国情和实际情况，规定一些衡量居住质量的指标，以指导住房保障政策的实施，衡量居住质量的主要政策指标有人均居住面积、住房自有率，以及房价与收入比等等，一般认为人均居住面积大、住房自有化率高、房价收入比低就意味着居住质量高。

（1）人均居住面积。发达国家的人均居住面积一般都高于35平方米，远远高于发展中国家的人均居住面积和世界卫生组织（WHO）住房公共健康专家委员会欧洲机构论证的12m2的最低人均居住面积。关于如何定义最低人均居住面积，目前国际尚无统一的定论。美国公共健康疾病控制中心也曾在20世纪70年代提出过住房维护和使用规范标准，认为第一个使用者的居住面积不少于14．2m2，第二个使用者的人居居住面积不少于9．4m2，允许居住的人数应少于可居住房间数的二倍，多于一人居住的住房卧室面积至少为人均4．73m2，同时还规定了储藏等非睡眠空间的面积。

（2）住房自有率。国际上通常将其定义为“居住在拥有自己产权住房的家庭户数占整个社会住房家庭户数的比例”。一般地，住房自有率越高，表明居住水准越高，因为拥有住房产权家庭的居住幸福感和安全感都强于租住住房的家庭。据资料显示，美国自有率2008年第一季度为67．9％，英国为70％左右，日本、新加坡为60％左右，高于其他市场国家。

（3）房价收入比。房价收入比指一国（或城市）的年平均房价与该国（或该市）居民的年平均收入之比。房价收入比越低，说明购房支出占收入的比例越小，民众的购房负担越轻。对于该比例究竟多少才适宜，这个问题的认识一直存在分歧。联合国人居中心认为适宜比例3∶1，世界银行上限5∶1，实践中，北欧、西欧国家通常为2∶1—3∶1左右，北美、澳大利亚大约为3∶1—5∶1之间，而很多转型国家、发展中国家则出现过10∶1或15∶1或20∶1的畸高比例。

3．保障体系层次丰富

国外在构建住房保障体系时，非常重视体系的层次和阶梯发展，形成有针对性的梯度保障。一般情况下，最低收入贫穷的家庭都会选择廉租公共住宅，稍高收入家庭可选择租房补贴（如德国）。中等偏下收入家庭则会采纳租购并举，对于中低收入家庭购房，政府会提供各种财政和金融支持措施（如美国）。

4．保障政策应用灵活

在国外，住房保障政策实施弹性较大，一般都会根据供求状况而调整。在住房供应紧缺的情况下，政府会加大干预力度，有时甚至担负起绝大部分住房的建设供应，如二战结束后的西欧各国、东南亚的日本和新加坡等。当住房供求矛盾趋缓时，政府的住房政策就转为着重改善低收入家庭的住房困难，在对低收入困难户提供廉租房的同时，积极鼓励中低收入家庭购买补贴房。各国的实践表明，对于同样的住房，政府以廉租房形式提供所产生的建筑维护成本远高于将其补贴出售所产生的成本。当国家的居住质量大幅提高，住房市场供过于求，住房价格下降时，政府往往会减少住房干预，给予市场更多的调整空间。

（三）重点援助需方

一般地，根据接收补贴对象的不同，把住房补贴分为面向住房供应方的补贴（俗称“砖块补贴”）和面向住房需求方的补贴（俗称“人头补贴”）两大类。“砖块补贴”主要作用于住房建设、运行、私有住宅出租环节，目的是降低住房供给方索要的价格和租金水平，优点是能在较短时期内极大地提高住房的生产供应量，适用于解决短期住房供求危机，缺点是政府的供给打破了住房供应链的连续性，住房市场的扭曲效应较强，以及造成管理运作成本高。“人头补贴”则应用于消费环节，提高消费者的支付能力，可以有效地克服砖块补贴的缺点，但是由于消费补贴的可预见性，一定程度上带动房价和租金的上涨，引致通货膨胀。(www.xing528.com)

目前，国外有下述四种针对需求方的补贴方式。

1．现金补贴

即政府直接向满足条件的低收入家庭提供一定数额的现金。租房补贴额为市价租金与贫困家庭收入一定比例（如25％或30％）之间的差额。美国1974年“住房与社区发展法案”第8条款规定，政府负责承担家庭住房租金支出超过家庭收入的25％的部分，即：

租金补贴＝合理市场租金－收入的25％

购房现金补贴，相对比较严格。如新加坡将补贴与居民购房面积、户型结构相挂钩，实行负补贴制，若家庭购买四室及以上房屋，不仅不能获得补贴，相反还要向政府缴纳最高15％的反补贴，体现了公平原则，保证了补贴真正落实于低收入购房者。

2．住房券补贴

这是政府发给低收入住房困难户用于领取住房补贴的凭证。住房券补贴与现金补贴最大的不同点在于住房券一般是定额补贴，按照“标准租金”，而不是租户实际支付的租金补贴，超过住房券数额的部分由承租人自己承担。住房券最早出现于美国20世纪80年代里根政府时期推出的“住房代金券计划”，政府规定凡家庭收入低于当地中位收入80％，后来进一步降低为50％的家庭都能享受该项补贴，住房券补贴数额的计算公式为：

住房券面值＝合理市场租金－收入的30％

住房券的优点是不会阻碍持券人自由选择居住地和住房类型的偏好，有助于防止贫民集中居住。

3．直接减免租金

无论租户承租的是公共住房还是私有住房，租金的减免部分都是由政府给予补贴。

4．税收减免

在国外，税收减免一般主要针对无房的夹心阶层和中低收入者。这些家庭因为收入和资产净值超过租住限额而被排除在廉租住房之外，为了体现住房保障针对全体国民的宗旨，对夹心家庭支付的市场租金和自购住房家庭缴纳的所得税、财产税、利息税等准予一定减免优待。

（四）政府严抓管控

无论是高福利的西欧国家，还是崇尚市场运作的美国，政府都无一例外地介入住房市场。如果没有政府的管理调控，公共住房问题是不可能解决的。考察发达国家的实践后，可以发现政府在住房保障政策的实施主导作用十分突出，它们往往通过普遍采用编制住房发展计划、设立专门住房管理机构等对住房进行有效的管理调控。

1．住房发展计划

住房问题解决得较好的国家如新加坡和日本等普遍具有编制住房发展计划、设立专门管理机构等特征。住房规划是各国根据相关政策法规，结合当时社会住房现状制定出来的未来住房发展总目标或阶段性目标，一般包括计划周期、实现目标、计划特点、实施效果等内容，计划周期多见五年或十年。香港、新加坡、日本等住房问题解决得较好的地方都实行过住房发展计划。

2．住房管理机构

公共住房保障供应是一个复杂而综合的问题，涉及计划、财政、税收、金融、土地和法律等众多方面，如果采用按工作性质分类管理模式，欲有效协调好各方面工作并非易事。考察国外住房保障制度实施效果较好的国家后，可以发现这些国家毫无例外都设有专门的住房管理机构，这些机构由政府直接领导，专门负责住房政策制定和制度的执行管理。

（五）分配注重公效

目前，从各国的具体实践来看，许多国家都采取了在住房的分配过程中综合考虑家庭收入、成员结构、现有资产／房产、申请登记时间等多方因素，对不同群体区别对待的分配政策。

1．公共住房的分配方式

国外在公共住房的分配上，主要采取四种方式：（1）打分制。事先选取若干因素如年龄、申请时间、残障人员、住房拥挤情况、家庭成员数、年龄结构、退伍军人等，分别规定不同的分数进行打分，最后加总各项分数再按从高到低的顺序排列，分数最高者优先获得配屋机会。这种打分制在20世纪40年代的新加坡组屋分配中被广泛使用。（2）先申请先服务规则。这是公共住房分配中最早使用的一种分配规则。申请人首先登记排队，最早申请的优先获得配屋，最后申请的最后获得配屋。这种方法操作简单，成本低廉，易于为公众接受。（3）抽签。根据可分配住房的数量挑选排在申请队列前面一定数目的申请者参加，活动由政府官员主持，官员先从一个抽签箱中抽出一个申请者的登记号，再从另一个抽签箱中抽出其对应的住房单元号。抽签被认为比较公平，因为每个参加者都有相同的机会获得一套住房。新加坡公屋分配主要使用这种方式。（4）选择方式。选择方式比抽签更为简单和便捷。所有符合分配条件的申请者，按轮候顺序从可分配的公房名录中依次选择其满意的住房。排在轮候名单前面的申请者由于可以优先选房，有较多的选择机会，不像抽签那样靠运气，排在后面的申请者选择机会较少。在香港，公屋分配主要采取这种方式。

现阶段，任何一个国家的公共住房分配中，都不是单一的使用上述某一个规则，而是综合运用多个方式，既体现政府的调节作用，又充分尊重申请人的权益。

2．公共住房的分配程序

发达国家和地区在分配公共住房时，都遵循一套规范的分配程序。例如香港，房屋署设有公屋轮候册，所有合格的公屋申请都会依据登记的先后次序排列在公屋轮候册内，房屋署严格按照轮候册上的申请书编号及申请人所选择的地区，依次办理审查，采用抽签或选择的方式进行配屋。新加坡组屋的分配在早期采用登记配售的办法，按照“先来后到”原则分配。2006年，建屋局推出新的预购组屋配售方式，采用“先售后造”的方式，实现“按需而造”。

3．公共住房分配的特殊照顾性规定

很多国家和地区在分配公共住房时，推出了一系列针对老年长者的优待措施，倡导社会重视邻里亲情和社区和谐。香港政府为了鼓励年轻人与老年人共同居住或就近居住，先后推出了“共享颐年优先配屋计划”、“家有长者优先配屋计划”及“新都市乐天伦优先配屋计划”等，对拥有年满60周岁及以上老年人的家庭在申请住房地点、等候配房时间、住房套型、住房贷款等方面提供优待。新加坡政府为了增强家庭凝聚力和责任感，对三代同堂家庭和愿意靠近父母居住的已婚儿女选购组屋给予优先照顾。

（六）进退机制完善

1．公共住房的进入机制

一般地，国际上通行采用居民身份和收入与资产审查作为住房保障的两大准入门槛，只有符合相应资质的居民才能享受住房保障。

居民身份就是指住房保障的对象必须是保障国居民或有居留权的人士，但是各国对居住年限、其他家庭成员的居民身份、是否核心家庭等的具体规定又不同。除了居民身份认定外，发达国家还对符合对象的家庭总收入和总资产值作了严格规定，并且定期（一般为一年）或根据经济运行周期进行修订，申请者只有通过严格的审查后方可以纳入保障范围。审查的资产包括申请人及其家庭成员所拥有的土地、房产、车辆、可转让的汽车牌照、投资类别的证券资产、业务经营、银行活期、定期存款和可动用现金等。

2．公共住房的退出机制

公共住房的退出机制是合理有效利用公共资源，确保住房有序流通，保证真正住房困难群体的需求利益所不可缺少的制度安排。退出公共住房的居住一般可以归为两类原因：

一是正常性退出，主要是因为住户的家庭收入、资产净值超过了规定的标准，或者是申请人去世、离婚、居住家庭人口增减、调迁等，不再符合继续在公共住房居住的条件而必须迁出的情况。国外一般通行原则是在申请人获配公共住房起一定时期（五年或十年）后，定期（一年或两年）对住户的家庭收入和资产净值进行审查，通过清退超过最高入住标准的家庭以便腾出房屋。公房调迁是针对公房租户而言的，住户在入住单位一段时间后，因家庭状况、意外变故、房屋维修动迁等原因需要调迁到其他单位居住。香港为促进社会家庭共融和谐，改善居住空间，提高居住质量，总共实行过“公屋住户纾缓挤迫调迁计划”、“改善居住空间调迁计划”、“区域调迁计划”、“天伦乐调迁计划”和“三年内重建公屋的调迁安排”五个计划，体现了住房保障供应中的人本主义原则。

另一类是惩罚性退出，主要指租户伪造资料申请住房、无故拖欠房租、长期空置、违反转让限制规定或违反物业管理等而必须搬离公屋的几种情况。公共住房的退出制度是由法律规定强制执行的。在租约终止后或发出迁出通知书后有效期已过的，如果租户拒不搬出，房管机构有权按照相应的程序强制收回。

三、各国住房保障政策对我国的启示

（一）加强立法，完善体系

从发达国家住房保障的发展历程来看，都离不开法律法规的基础。法律法规的完备性和可操作性直接影响了住房保障制度的实施效果。而我国目前在这方面可以说是严重滞后，缺乏全国人大通过的住房保障法律，主要以政府有关部门的行政性法规为主，即使是政府法规，也是执行不一。因此，健全和完善我国住房保障的法律法规，是推动我国住房保障事业发展的重要基础。

（二）明确目标，分清责任

纵观各国的住房保障制度，都有其比较明确的目标，并根据该目标有着较完善的制度理念，从而保证其住房保障制度有着较好的延续性。相反我国在近二十年，住房保障体系很快从计划经济下的全面福利模式转变为市场经济体制下的现代住房保障模式，但相应的住房保障制度仍处于探索阶段，缺乏明确的住房保障目标。以政府为主导，确定我国住房保障制度改革目标，坚持把中低收入群体作为住房保障的实施重点，坚持把“基本保障”作为住房保障的立足点，是推动我国住房保障事业发展的重要前提。

（三）人性化操作，分层应对

在国外的住房保障实施过程中，由于人权观念深入人心，因此其住房保障制度的设计非常人性化，尤其在操作层面上体现出以人为本的特点。相比之下，我国的住房保障供给体系还没有很好贴近保障对象的实际需求，实施政策缺乏个性处理余地，操作环节的公平合理性不足，因此，需要进一步加强制度设计，为保障对象提供比较全面的覆盖和有梯度的保障，这是推动我国住房保障事业发展的重要条件。

（四）编好规划，加强综合管控

从社会住房需求、城市发展需要，以及人口规模结构的变化等出发，编制目标明确及操作性强的中长期住房保障发展规划，促进住房保障制度的持续发展，是国外实践的重要经验之一。然而我国目前主要实行年度计划，至多是三年期发展规划，缺少长期总体规划，即便是三至五年的发展规划也非常粗略。因此立足现状，明确近期和中长期住房保障发展目标，制定翔实的实施路径和可行性评估方案，紧抓规划的监管落实和效果评价，通过规划引导住房保障体系的改革与发展，是当前我国住房保障制度的重要内容。同时，也需要加强对住房保障规划实施的机构、制度、违规政策和评价指标等方面进行综合管控，从而为住房保障体系符合国民经济可持续发展的要求提供科学引导。