住房保障制度概述与实现方式

一、住房保障的概念

住房保障（Housing Security）是指以政府为核心的公共部门依据法律政策的规定，以公共财政为依托，综合利用国家和社会的力量对公民特别是住房弱势群体进行扶持和救助，保障公民基本居住水平的社会安全制度，是一种在住房领域内实行的社会保障制度。[1]

广义概念的住房保障是指以政府为主体的保障全体居民居住权利的住房分配方式和制度安排。我国计划经济时期的福利分房，以及住房公积金制度可视为广义的住房保障。

狭义概念的住房保障是指政府为通过市场配置方式买房或租房存在困难的居民家庭提供经济、金融、法律等方面的援助或支持，保障一部分有特殊困难或低收入的住房弱势群体应有的居住权利。我国现有的住房保障制度大多属于狭义的住房保障。

二、住房保障的基本特征

住房保障和养老保障、医疗保障等都是社会保障体系的组成部分，具有社会保障的共有特征，但是受住房本身特点的影响，其具备一些独有的特征。

（一）保障对象的部分福利性特征

政府通过公共财政或者依赖公共政策提供住房保障，及时有效地向有困难的社会成员提供一定范围内的帮助以保障其基本住房权利，具有部分的保障性和福利性特征，这是住房保障最本质的特性。

（二）保障政策的公平性特征

住房保障政策的公平性主要体现在：（1）保障范围的公平性。住房保障对享受对象有严格的资格条件，只有当社会成员符合一定条件的时候才能享受，因此，社会成员享受基本住房保障的权利和机会均等。（2）保障待遇的公平性。住房保障政策具有法律规定性，每一个需要帮助的对象所获得的住房保障待遇应该执行统一的保障标准。住房保障的公平性，不仅体现在待遇的享受方面，也贯穿于各项住房保障政策的制定过程中。

（三）保障力度的适度性特征

住房保障仅为社会成员提供一定程度上的保障，主要体现在：（1）保障范围的适度性。住房保障并不是面向全体社会成员的普遍福利政策，只有少数群体才能享受到。（2）保障标准的适度性。住房保障遵从低标准的原则，只能满足社会成员基本居住需要，超出基本保障要求之上的需求不能通过社会保障的形式予以解决，只能通过市场得到解决。保障力度的适度性特征体现了“公平优先，兼顾效率”的基本原则。

（四）保障资金的非营利性特征

住房保障的资金和一般社会保障一样，不以盈利为目的，直接由国家或者地方财政开支，保证住房能以低廉的价格提供给被保障对象。财政资金和社会资本的非营利性特征是住房保障的重要基础。

（五）保障体系的层次性特征

由于住房投入大，租售价格高，与其他社会保障相比，需要根据保障对象的经济条件建立与之适应的具有一定层次的保障体系，收入越低的家庭保障力度越大，收入较高的家庭则逐步降低直至完全退出住房保障体系，这样可以避免因一刀切造成的有限公共资源分配不公和运行效率低下的情况。住房保障体系的层次性特征也是公共资源高效利用的必然要求。(www.xing528.com)

（六）保障方式的协调性特征

住房保障方式的协调性主要体现在两个方面：（1）住房保障与房地产市场的外部协调，要根据房地产市场的发展阶段选择合理的保障方式，在市场发展初期供给不足时，宜以新建保障性住房为主，减少保障房需求引起的商品住房价格上涨，到市场发展的中后期，宜逐步转向以市场房源为主，避免因新建保障性住房造成的政府财政支出压力和运行效率低下；（2）各种住房保障方式的内部协调，要根据社会经济发展，统筹安排各项住房保障方式，合理地动态地调整各种保障方式的比例，做到实物供给与现金补贴的有机结合、经济救助与金融支持的有机结合。住房保障方式的协调性特征是不同时期住房需求变化的体现。

三、住房保障的基本内容

住房保障的内容可从不同的角度分析。参照西方国家的做法，住房保障可划分成两个层次：住房保障的法律法规体系和住房保障的实施机构体系。[2]住房保障的法律体系提供住房保障的制度保障，住房保障的实施机构体系提供住房保障的实施保障。

（一）住房社会保障的法律、法规和规章体系

住房保障通常都由专门的或者综合的法律规定，以确保住房保障提供的公平、公正性。在住房保障制度比较成熟的国家，常常会形成一套完整的住房保障法律和规章体系。这些法律、法规和规章在住房保障制度中发挥着重要的作用：

1．提供建立住房保障制度的依据。住房保障相关的综合法律和专门法律对社会成员拥有适当住房的权利加以规定和保护，明确规定居住权是公民权利的重要组成部分，保障社会成员的基本居住权利是政府职能的基本体现，从而不仅为建立住房保障体制以及相关政策措施的采用提供了法律依据，而且也对社会成员享受有关住房保障待遇以及由此形成的财产权利给予了法律保障和支持。

2．明确住房保障制度的目标。依据法律对公民居住权的规定，根据不同时期的国情和不同地区的实际情况，有针对性地通过法律明确住房保障制度的目标，并随社会经济的发展和宏观政策的变更而适时调整，从而逐步实现全体居民的居住权。

3．住房保障的实现方式。从世界各国的共同做法看，住房保障通有三种实现方式，即以公共住房形式提供的实物住房保障；以廉租房、公租房形式提供的租金保障；以住房援助政策形式的住房金融保障。目前，我国住房社会保障有如下三种方式：第一是住房公积金制度。1994年国务院在深化房改的43号文件中提出这个制度。这是一种半强制性的个人自我保障制度，类似于新加坡的公积金；第二是面对中低收入家庭的购房扶持政策，如我国的限价房、共有产权房等，一般通过土地出让金和利税的减免等措施，降低房屋的建造成本，限制住房的出售价格；第三是面向低收入家庭的住房租赁政策，如廉租房和公共租赁房等，通过政府的租金补贴或实物配租方式向被保障对象提供低于市场租金的住房。

4．确定住房保障对象、保障水平以及资金来源。为保证住房保障目标的实现，通过制定相应的政策法规，从微观上详细规定住房保障对象、保障标准、保障水平、保障资金来源以及对骗取保障行为的惩罚等，从而使政策法令更具可操作性。住房保障对象范围和保障水平的确定非常重要。

（二）住房社会保障实施的机构体系

住房保障的实施机构可以分为决策协调机构、具体执行机构和金融中介机构三个层次。

1．决策协调机构。住房保障体制的落实是一个极其复杂的系统工程，涉及计划、财政、金融、税务、土地、规划、司法等许多部门。为了能有效地协调各部门的工作，保证有关政策法令的正确执行，首先应设立层次较高的决策协调机构，负责制定解决住房问题的政策和计划，运筹物资、资金、劳动力等资源的分配，协调住房保障体制的运行。

2．具体执行机构。由于政府决策协调机构负责制定政策和计划、分配资源，若其直接参与执行，容易造成“政企不分”，影响市场机制的运作和自身职能的发挥。因此，政府决策协调机构一般不应直接参与具体实施，而是由专门的机构来具体执行有关政策和计划，以解决中低收入阶层的住房问题。具体执行机构以国有房地产公司为主，适当包括有关非营利性组织、中介机构以及私有企业等。

3．住房金融机构。住房是价格高昂的生活必需品，中低收入阶层很难在短时间内完全用自有资金来购置住房，于是开展住房信贷的金融机构便成为解决居民购置住房资金缺口的重要环节。一方面，多数国家采取税收、利率优惠政策鼓励个人储蓄和利用抵押贷款建、购房，由金融机构将量小分散、期限短暂的资金转化为数量较大、期限较长的资金；另一方面，政府给予中低收入家庭建、购房的预算拨款与经济补助等资助性资金，也需要金融机构参与营运管理。住房金融机构可以分为政策性住房金融机构和商业性住房金融机构，主要住房保障职能是以优惠的条件对中低收入阶层的住房建设给予金融资助，包括为中低收入阶层提供购、建房贷款，对向其出售、出租住房而建房的机构提供建房贷款，以及为贷款提供担保。