中国社会保障制度的实践与发展—《社会保障学》的第四节

从补充保障正式进入我国社会保障制度体系范围算起，至今补充保障在我国的发展有20多年的历史。补充保障的作用在我国日益受到重视，其在我国社会保障体系中占有重要的地位。

一、我国补充保障制度的发展历程

（一）补充保障概念的引入

改革开放后，我国开始全面建立社会主义市场经济体制，与之相配套，我国开启了对传统社会保障制度的改革。由于传统社会保障制度是以国家、单位和企业承担社会保障责任主体的福利性制度，该制度的本质是国家保险制度，其是典型的计划经济体制下的产物，与社会主义市场经济体制的要求完全不合拍。为此，对传统社会保障制度进行改革，建立与社会主义市场经济体制相适应的现代社会保险制度，将成为必然趋势。但是现代社会保险制度是一种由企业、个人及国家共同供款，共同分担劳动者风险的一种社会化风险分摊机制，也就是说个人必须承担相应的风险责任。这一要求，在我国长期实行职工不用承担劳动保险费用的背景下，如何落实和开展，成为棘手的问题。尤其是社会保障待遇的刚性特点也决定了改革不能降待遇的原则。为了突破这一矛盾困局，我国提出对原劳动保险制度社会化改革，在建立基本社会保险制度之外，鼓励企业为职工建立补充性保险制度，鼓励个人自我储蓄积累，以确保改革前后职工的社会保障待遇不降低。也就是在这一改革思路中引入了补充保障的概念。

（二）补充保障制度的初创阶段

从官方文件来看，我国补充保障最早出现在1991年6月26日国务院颁发的《关于企业职工养老保险制度改革的决定》（国发［1991］33号）中。该决定提出：“国家提倡、鼓励企业实行补充养老保险和职工参加个人储蓄性养老保险，并在政策上给予指导。”其中，企业举办的补充养老保险和职工个人参加的储蓄性养老保险均为补充保障范围，这是我国自改革开放以来首次提出的补充保障制度体系。

1994年7月5日我国颁布了《劳动法》。在《劳动法》中进一步明确规定：“国家鼓励用人单位根据本单位实际情况为劳动者建立补充保险。国家提倡劳动者进行储蓄性保险。”从此，补充保障在我国开始依法正式发展，不少地方开启了对企业职工补充养老保险的试点工作。[18]

1995年3月1日国务院颁发了《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》（国发［1995］6号），再次强调：“国家在建立基本养老保险、保障离退休人员基本生活的同时，鼓励建立企业补充养老保险和个人储蓄性养老保险。企业按规定缴纳基本养老保险费后，可以在国家政策指导下，根据本单位经济效益情况，为职工建立补充养老保险。企业补充养老保险和个人储蓄性养老保险，由企业和个人自主选择经办机构。”自此，企业补充养老保险和个人储蓄性养老保险作为基本养老保险的法定补充地位，得到了政策上的明确，同时，企业补充养老保险和个人储蓄性养老保险也作为补充保障的两个重要组成部分，得到了政策上的规范。自该文件发布后，在国务院的统一部署下，全国各省市陆续进行了基本养老保险制度改革，并为企业建立补充养老保险奠定了基础。

1995年12月29日原国家劳动部印发了《关于建立企业补充养老保险制度的意见》（劳部发［1995］464号），在总结各地试点经验和借鉴国外做法的基础上，比较规范地提出了补充养老保险的实施主体和条件、决策程序和管理组织、资金来源、记账方式和计发办法、供款方式和水平、享受条件和待遇给付、经办机构和委托程序、投资运营、基金转移等指导意见，明确提出补充养老保险采取“个人账户”管理，并将我国补充养老保险定位于缴费确定型（DC）模式。这是我国首次专门针对补充保障发布的文件，该文件对企业补充养老保险的制度内容和实施办法给予了详细规定。自此，补充保障在我国社会保障制度体系中的正式地位得到了确立。

（三）补充保障制度的发展

随着我国以社会保险为主体的现代社会保障制度体系建设步伐的加快，我国补充保障制度的发展也出现了新的局面。

1997年7月26日国务院颁发了《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》（国发［1997］26号），提出要在国家政策指导下大力发展企业补充养老保险，同时发挥商业保险的补充作用。由此，补充保障的范围开始扩大，商业保险也成为补充保障的重要内容被提到议事日程。

2000年12月25日国务院颁发了《关于印发完善城镇社会保障体系试点方案的通知》（国发［2000］42号），确定辽宁省为全国完善社会保障体系试点省份。该通知中，将企业补充养老保险更名为企业年金，并确立了企业年金基金实行市场化管理和运营的原则。2001年7月6日国务院给辽宁省发了《关于同意辽宁省完善城镇社会保障体系试点实施方案的批复》（国函［2001］79号），要求有条件的企业可为职工建立企业年金，并实行市场化运营和管理。2001年辽宁省正式实施试点，标志着我国补充保障开始与国际惯例接轨，企业年金取代企业补充养老保险，成为我国养老金体系的第二支柱制度。

2003年12月30日原国家劳动和社会保障部第七次部务会通过了《企业年金试行办法》；2004年2月23日原国家劳动和社会保障部以23号令颁发了《企业年金基金管理试行办法》；同年12月31日原国家劳动和社会保障部再以24号令颁发了《企业年金基金管理机构资格认定暂行办法》，一年中连续颁发了三个部门规章，一方面确立了企业年金的法律地位，另一方面也标志着企业年金制度的建立将是中国补充保障历史上的一个重大突破。2011年我国对《企业年金基金管理试行办法》（2004年）进行了修订，于同年1月11日由人力资源和社会保障第58次部务会审议通过，并经中国银行业监督管理委员会、中国证券监督管理委员会、中国保障监督管理委员会审议通过并联合发令公布，从2011年5月1日起施行。自此，企业年金成为我国正式的补充保障制度。

（四）补充保障制度体系的完善

补充保障作为基本社会保障的重要补充，在提高广大民众的社会保障水平方面发挥着重要的作用。这一作用，日益被社会各界所认识，补充保障的发展也愈益受到重视。2013年11月12日《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确指出“制定实施免税、延期征税等优惠政策，加快发展企业年金、职业年金、商业保险，构建多层次社会保障体系”。很显然，在未来，企业年金、职业年金和商业保险将成为我国补充保障的重要组成部分。此外，我国长期以来发展的慈善事业、不少地区开展的各类互助保障等都是我国补充保障的重要组成内容。这样一来，我国未来将会形成以企业年金、职业年金、商业保险为主，以个人储蓄保障、社会互助、慈善事业为辅的补充保障制度体系框架，他们共同担当着补充和提高广大居民基本社会保障水平的作用。

二、我国补充保障发展存在的问题

虽然我国补充保障制度建设，取得了显著的成绩，在提高广大劳动者的社会保障水平方面也发挥了积极作用，但是这一制度体系在建设和发展过程中还面临着诸多问题，不容忽视。

（一）发展速度缓慢

从补充保障制度的产生来看，其与基本社会保障制度的改革几乎是同时同步启动的。企业年金是我国补充保障的核心制度，城镇职工基本养老保险是我国基本社会保障制度的核心制度。我们以企业年金和城镇基本养老保险两个具体制度来看，经过20多年的发展，城镇基本养老保险几乎覆盖了所有的企业，人口参保率也达到了80％以上，而企业年金目前只覆盖了大多数大中型企业，许多中小企业尚未举办。同样，商业养老保险，从我国20世纪80年代恢复保险业务以来至今，已有30多年的发展历史，但是个人商业养老保险的参保面非常小，多数人群尚未有参加商业养老保险的意识。职业年金目前仅仅被提出来，尚未进入实质性试点。总的来看，补充保障的发展速度缓慢，补充保障的制度体系尚未完全建立，其远远不能满足劳动者的需要。

（二）保障作用有限(www.xing528.com)

补充保障是基本社会保障的补充，它发挥着对基本社会保障水平的补充提高作用。但是从我国目前补充保障的开展情况来看，无论是制度覆盖面，还是补充保障水平，都非常低，难以起到对基本社会保障水平的弥补和提高作用。补充保障的覆盖面窄众所周知，其保障水平也不高。目前我国企业年金的替代率水平只有20％左右，如果考虑投保人缴费不稳定等因素，该替代率水平会更低。而商业养老保险，由于参保人数少，对大多数人来说，尚未有商业养老保险的补充。职业年金是最近几年作为机关事业单位养老保险的配套改革才被提出来，虽然目前尚未开展，但是从其资金的筹措方面来看，职业年金的保障水平也难以预期。

（三）缺乏基本法律支撑

总体来看，虽然我国补充保障制度体系的雏形已经出现，但是由于缺乏正式的法律规范，整体制度的开展和落实不尽如人意。企业年金虽然有相关的规章制度，但是缺乏有效监督，落实效果不好。从目前来看，职业年金将成为我国机关事业单位养老保险能否顺利改革的关键，但是如果没有相应的法律保障和规范，职业年金自身能否顺利开展也令人担忧。

（四）制度不健全

在我国补充保障制度体系中，企业年金制度相对发展较早，制度较为成熟，但是从这几年的发展情况来看，还是存在不少问题，有制度设计问题，也有制度执行问题。如我国企业年金制度明确资金以个人账户形式管理，但有些地区和行业没建个人账户；有的行业没将企业缴费记入个人账户，人员流动时不转企业缴费部分；有些地区规定只有委托社会保险机构办理才能享受优惠政策，使得企业自主选择的权利名存实亡；有的地区的财政部门硬性要求将企业年金纳入财政专户管理，致使其进一步发展缺少活力；还有的自办企业年金的企业和行业没有把企业年金的资金与企业经营的资金分离，往往作为经营资金去投入；更有的单位对临近退休的领导等人员给予超过社会平均工资几倍乃至十几倍的巨额投保费，在补充保障上造成贫富悬殊。[19]这些问题的出现，不仅仅反映了企业年金制度本身的问题，也从另一方面说明了我国补充保障制度建设还很不完善。

（五）基金收益回报率较低

补充保障的资金管理由企业和单位自主进行，国家仅仅给予监督。和我国基本社会保险基金相比，补充保障的资金投资运营和管理具有更大的自主性和灵活性。然而，由于我国的资本市场尚不健全，市场运行规则不规范，补充保障资金在资本市场的投资运营存在较大风险，进而会影响补充保障资金的投资选择。为了规避风险，我国补充保障的资金大多数还是以存入银行和购买国债为主要投资方式，这样一来，也就基本决定了补充保障资金的投资收益回报率偏低的现实。

三、完善我国补充保障的政策建议

虽然补充保障制度建设存在诸多问题，但是补充保障的作用地位不可动摇，未来加快完善我国补充保障制度体系，必将是我国政府的一项重要任务。

（一）出台税惠政策引导补充保障制度的发展

十八届三中全会特别指出“制定实施免税、延期征税等优惠政策，加快发展企业年金、职业年金、商业保险，构建多层次社会保障体系”，说明我国政府在制定税收优惠政策方面已经开始行动，这对引导补充保障制度的发展会起到极大的推进作用。但是制定补充保障的税惠政策是一项探索性事业，必将受诸多因素的影响，难免会制约政策出台的时间。为此，要以落实十八大精神为契机，克服各种困难，尽快制定相应的税惠政策，以引导补充保障制度体系的快速发展。

（二）以立法推动补充保障的规范化发展

补充保障涉及到广大劳动者的根本利益，在具体操作运行的各个环节，必然会发生各种各样的纠纷和争议，为此，加强补充保障的立法建设，依法推进补充保障制度的发展和政策落实，不仅可以使补充保障规范化发展，减少不必要的纷争，而且对保护补充保障的双方权益均具有重要的意义。补充保障的立法，应明确补充保障的实施原则、适用范围、制度模式、缴费主体、缴费比例、管理方式、投资选择、风险责任、支付条件和待遇标准等方面的内容；明确参加补充保障的劳动者权益，明确个人年金账户资产的所有权、知情权、转移权、请求权和被继承权等；同时，也要明确举办补充保障的组织和单位应有的职责和权益，对补充保障权益双方均加强保护和监管，使补充保障规范化运行。

（三）建立和完善补充保障的监管体系

目前在补充保障制度体系中，除了企业年金外，其他补充保障均有自己独立的运行机制和监督机制。为此，需要尽快建立企业年金的监督机制，加强对企业年金运行的监督管理，以确保企业年金的规范化运行。与此同时，需要完善其他补充保障的监督机制和体系，如商业养老保险的监督机制、慈善事业的监督机制、社会和工会的互助机制等，进而形成补充保障的监督体系，使他们共同发挥对补充保障制度的运行监督作用，实现补充保障的良性运行。

（四）拓宽补充保障的资金运营渠道

在保证补充保障基金安全的前提下，尽可能拓宽投资渠道，提高资金收益回报率。要不失时机地将补充保障基金适量地引入资本市场，从以投资银行存款和国债的保守型投资为主的资金投向向风险组合投资拓展。因为组合投资是金融投资的基本策略，它可以有效地分散投资风险，在一些投资项目收益率降低时，另一些投资项目的收益率就有可能上升。如能实施恰当的投资组合，补充保障基金就可取得一个比较稳定的平均收益回报率，这将有助于提高抵御风险的能力，有助于维护参保单位和个人的合法权益，最终推动补充保障的快速、健康发展，发挥补充保障在社会保障体系中重要的支柱作用。[20]

（五）重视建立多层次的补充保障制度体系

补充保障的形式是多样的，有国家统一号召和组织实施的企业年金、即将建立的职业年金；也有市场自主发展的商业养老保险、个人储蓄养老保险；也有社会自愿发展起来的互助保障、慈善事业等。虽然形式多样，但是如果社会对之没有认识，没有兴趣，则再多的补充保障形式也难以建立起来，难以发挥应有的补充作用。为此，建议通过各种形式和渠道加强宣传，提高全社会举办和参与补充保障的认识和意义，建立健全以企业年金、职业年金为第一层次；以商业养老保险、个人储蓄养老保险为第二层次；以互助保障、慈善事业为第三层次的多层次补充保障制度体系，实现对广大社会成员最大程度的补充保障作用。