中国社会保障实践与改革初探

一、我国传统社会福利制度的产生

我国传统的社会福利是在抚平战争留下的创伤、学习前苏联经验、建设社会主义需要以及长期以来受儒家文化的影响等背景下发展起来的。[18]

解放初期，战争留下了大量的残疾儿童、残疾军人、孤寡老人等特殊和弱势群体，为了确保这些人员的基本生活和得到应有的照顾和护理，政府和社会为其提供供养性社会福利项目。该时期社会福利事业的主要内容是将解放前遗留下来的社会福利设施改造成官办的社会福利设施，在城镇还新设立了儿童福利院、养老院、残疾人疗养院等，这些福利设施和机构由政务院负责管理。与此同时，根据1950年6月颁布的《工会法》的有关精神， 1952年开始建立了职工福利补贴制度，如职工探亲、冬季取暖补贴等，由此我国的社会福利制度范围开始扩大。职工福利是由工会负责组织和管理，而此时对国家机关、事业单位人员的福利则由国家通过制定一系列单项政策予以保证。1957年，国务院颁布了《关于职工生活方面若干问题的指示》，明确规定了职工上下班、职工住房等福利问题。与此同时，这一时期我国大力发展民政福利，不断地完善老人社会福利、残疾人社会福利及妇女儿童社会福利制度。可以说，这一阶段我国社会福利事业主要由民政福利和职业福利两部分构成，并且得到了一定的发展。但是“文化大革命”使得已经形成的社会福利体系和制度遭到了重创。内务部撤销，社会福利事业发展受到限制，许多孤、老、残、幼的生活得不到保障，民政福利事业出现倒退现象。与此同时，单位福利的发展也受到影响，许多单位停产，职工社会福利基金缺乏来源，职工的许多福利无法开展。

此外，从20世纪60年代起，我国对部分产品实行价格补贴，1980年实行价格补贴的商品增加到38种，加上地方规定的各种补贴则多达100多种。80年代中期，我国对价格体系进行改革，调整了不合理的比价关系，放开了绝大部分商品的价格，带来了某种程度的价格上涨。为了使人民群众的消费水平不致下降，同时协调好各方面的利益关系，政府选择了财政价格补贴的方式予以协调，而价格补贴在人民群众的生活中发挥一定的作用。因此，财政价格补贴也就构成了我国社会福利的重要内容。

二、传统社会福利制度存在的问题及特征

应该说，我国1984年前的社会福利制度及体系都属于传统的社会福利模式。

中国传统社会福利是由财政价格补贴、民政福利和职业福利三部分构成的，三者之间既缺乏协调性，又缺乏稳定性，企业或单位完全依照政府的意图来开展福利服务。有学者将其概括为“是一种奇特的混合模式”、“典型的城镇福利制度”、“典型的就业关联福利制度”，“是一种典型的‘中国式’福利制度”。其制度缺陷明显，主要表现为以下几个方面：

第一，制度结构的板块状与社会福利社会化的基本原则相背离。所谓制度结构的板块状是指构成传统福利制度的三个部分即价格补贴、民政福利和职业福利，一直处于相互分割、自成体系、封闭运行的格局。这种格局不仅导致了福利经费来源单一、福利设施效率低下，而且养成了城镇居民依靠政府和单位的福利观念，使居民与企业或单位之间形成了不可分割的紧密联系，一旦个人离开单位则会失去包括住房在内的一系列福利。

第二，工资分配与福利分配相混淆，导致政府与企业或用人单位的角色错位。传统社会福利制度是国家通过企业或单位来实施的，是以单位或企业为主体的。企业依据国家政策为本单位职工和家属提供各种福利补贴以及福利设施和服务。在资金有限的条件下，低工资与高福利相互依存，这种福利不仅是工资的补充，也是另一种形式的社会再分配，变成了另一种形式的“工资”。

第三，实施范围的身份限制，表明了制度安排的非公平性。职业福利因有严格的身份限制，在干部与职工之间、国有单位职工与非国有单位职工之间乃至同一所有制类型单位之间，因经济能力的不同而事实上出现福利保障权益及待遇的差异，从而亦存在着非公平现象。不仅如此，传统福利项目更多的是面向城镇居民，农村居民仅有少数无依无靠的“五保”对象被集中供养，农村居民的福利保障显得严重不足。

第四，资金供应缺乏稳定性。社会福利属于长期供给项目，但在传统福利制度下，政府每年用于福利方面的开支极少，企业效益好坏的不确定，又缺乏有效的社会筹资渠道，从而导致了福利资金供应缺乏稳定性。

第五，职业福利严重异化。有学者（郑功成，1996）认为我国职业福利存在异化现象，性质异化、地位错位、功能扭曲，造成了极其不好的影响。

总而言之，传统福利模式存在着严重的制度性缺陷，若不从根本上加以改造，便必然损害经济改革与整个社会的健康发展，同时也必然阻碍着中国的企业走向现代化、市场化。

三、改革开放以来我国社会福利制度的发展

（一）民政社会福利的改革

从1983年开始，我国开始着手对传统的社会福利制度进行改革。改革之初，我国提出了国家力量和社会力量相结合，采用多种形式举办社会福利事业的思路。1984年在漳州的会议上，进一步明确了“社会福利社会办”的指导思想，从而使我国社会福利事业从单一、封闭、由国家包办的体制转变为国家、集体、个人一起举办的体制，面向社会、多渠道、多层次、多种形式举办各种社会福利事业。1994年第十次全国民政会议上，提出了对社会福利机构的改革，会议指出，深化福利事业机构改革，加快社会福利社会化进程，进一步改革国家包办社会福利的局面，在政府的倡导和支持下，广泛动员和依靠社会力量，兴办社会福利事业，吸引外资兴办社会福利设施，探索政府资助、社团经办、企事业单位入股合办、法人承包等发展福利事业的路子，使福利事业单位逐步向民办公助、法人管理的方向发展。1996年，民政部社会福利司在进行充分调查研究的基础上，提出了具体的改革思路。在社会福利制度改革的浪潮下，城乡各种社会福利院开始都向社会开放，并接受自费收养人员，这些自费收养人员大多是退休职工中的孤寡老人或者是空巢老人。民政部门举办的社会福利事业单位还积极为社会提供康复服务和门诊服务。同时，民政部门还号召全社会都来举办社会福利事业，从20世纪80年代后期到90年代初期，我国的社会福利事业进入了一个大发展时期。当前我国民政社会福利的主要实施对象仍然是特殊群体。(www.xing528.com)

（二）社区服务制度的建立与发展

我国的社区服务产生于20世纪80年代初期。1987年，民政部第一次提出“社区服务”的概念。1989年2月全国人大通过了《中华人民共和国城市居民委员会组织法》，明确规定“居民委员会应当开展便民利民的社区服务活动”，进一步推动了社区服务向基层社区延伸。1989年10月，民政部在杭州召开了全国城市社区服务工作经验交流会，明确提出在3—5年内，全国1／3大中城市要开展社区服务，其中50％以上的街道要实现社区服务网络化；并且中小城市和边远城市也要制定社区服务近期发展规划，其中30％以上的街道要实现社区服务网络化。从此，我国的社区服务事业进入了全面发展时期。但是，社区服务在全国起步后，资金紧缺与服务亟待开展之间的矛盾日益突显。在这种情况下，有些城市开始探索以经营性服务与有偿服务的盈余来弥补福利服务经费不足的路子，把“社区服务当作一个行业来经营”的构想，开始探索并提了出来。于是，社区服务便开始进入了一个依据市场经济要求不断进行调整、适应、全面普及推广的发展新时期。1993年8月27日，民政部等14个部委联合颁布了《关于加快发展社区发展服务业的意见》，对社区服务的性质、内容、目标、任务、管理等作出了更加明确规定，从而把社区服务引向规范化和专业化的发展道路。1995年民政部颁布了《社区服务示范城区标准》，1998年民政部命名了46个全国社区服务示范城区。目前，社区服务包括托老养老服务、残疾人服务、优抚对象服务、居民生活服务、心理健康和疾病康复服务、文化娱乐服务等。

（三）职工福利的社会化

随着整个社会福利社会化方向改革的推进，我国于20世纪90年代开始对职工福利进行改革，改革的主要目标就是把许多原来单位承担的职工福利由社会或者政府来承担，纠正对职工福利定位的异化问题，使得原本不应该由单位承担的职工福利回归到社会和政府。改革初期首先将大部分国有企事业单位的职工福利推向社会，从根本上改变单位办社会的状况。1995年国家经贸委、原国家教委、财政部、卫生部、原劳动部颁布了《关于若干城市分离企业办社会职能分流富余人员的意见》（国经贸企［1995］184号），要求对分离企业办社会职能进行积极探索和实践。1995年以来，部分城市和地区的实践取得了积极成效，但进展很不平衡。2002年4月26日，国务院基于各地的实践经验，颁布了《关于进一步推进国有企业分离办社会职能工作的意见》，进一步加快推进分离企业办社会工作，如分离企业办中小学、医院和后勤服务等。从此，我国职工福利基本走向了社会化的道路。

（四）教育社会福利的改革

改革开放后，随着计划经济时期的教育福利制度弊端的逐渐暴露，我国开始对教育福利制度进行改革。对于中小学，我国强化了九年制义务教育的福利性，全面实行免收学杂费制度，确保我国中小学生，尤其是贫困地区和贫困家庭的孩子的受教育权利。对于高等教育，我国进行了不同于中小学福利教育制度的改革，改变了计划经济体制下的免费教育制度，实行高等教育收费制度。现在我国所有高校都收取学费，私立高校则完全根据市场价来决定学费的多少。总体来说，我国教育社会福利制度改革，在培养学生方面进一步明确了政府、学校和家庭之间的分工，使得这三者之间职责更加明确。首先，在加强九年制义务教育的社会福利性改革中，政府加大财政支出力度，保证所有学生都能够享受义务教育；同时社会福利机构收养的孤儿、弃儿等教育费用由社会福利机构直接向学校支付，实际上政府也承担了一定责任，具有教育的社会福利性。其次，在高中以上的学校教育中，让家庭和学校承担更多的责任，减少教育的社会福利性。但是政府财政仍然为公立高校承担了一定的费用，高校资金并不是完全来自学费收入；研究生教育还实行免收学费制度，从而体现了高等教育的部分社会福利性。

四、对当前社会福利制度改革的建议

（一）整合与完善福利制度，健全社会福利体系

应着重从以下三个方面完善我国的社会福利体系：第一，以民政福利为核心，建立健全基本福利服务制度。通过对政府举办的现有福利项目进行改造，完善民政福利制度，确保对“三无人员”、“五保人员”、失独父母、残疾人尤其是多重和重度残疾人以及孤儿的基本生活保障以及他们生存所必需的基本服务照顾保障。这是我国社会福利体系的基本层面，也是核心制度。该保障权益的获得完全实行无偿供给，政府可以通过直接提供，也可以通过向市场购买提供。第二，建立补充性福利制度。对于低保家庭、单亲家庭、受灾居民、特殊贡献者等人群通过发放社会津贴或者提供部分补贴的形式来增强其社会福利水平。补充性福利制度是一种选择性福利，它是社会福利体系的第二支柱。第三，鼓励和倡导个人提供社会福利。对于经济条件较好的居民或家庭，倡导个人通过市场购买福利服务，提高个人的社会福利保障水平。同时，政府要大力鼓励民间举办社会福利项目，增强社会福利的市场供给量。

（二）重视福利立法，推进社会福利的制度化建设

社会福利走向社会化、制度化，是社会文明发展进步的一个重要标志，而通过相应的法律来规范福利的供给与需求，则是福利事业制度化的基本要求。在法制建设中明确社会成员的福利权益和国家、社会的责任，明确各社会福利项目的管理与监督机制，等等。社会福利法制的系统化、专门化，将是中国社会福利真正走向制度化、社会化并获得健康发展的基本条件。

（三）建立官民结合的新型社会福利事业运行机制

要打破传统社会福利由政府和单位举办的模式，走官民结合的新型社会福利供给机制。建议根据当前社会福利需求情况对市场进行分层，对社会福利供给进行总体规划，明确政府在社会福利中的角色和地位，引入民间资本，建立政府引导、官民结合的社会福利供给模式。

（四）培植社会公共福利组织，促进社会福利业的发展

社会福利的社会化，首先是通过社会福利组织的社会化和向全体社会成员的开放来实现。因此，新型社会福利制度的建设与发展，必须在培植社会化的公共福利组织方面多下功夫。具体包括：官办福利机构社会化，如民政部门办的福利院就可以成为独立的社会组织，并面向全社会开放；鼓励民间力量举办社会福利事业，简化民办福利机构的申办手续，提供政策性优惠，扶持并促使民办社会福利组织的壮大与持续发展；建议企业或用人单位举办的福利设施通过招标转让等向社会公共福利转化；强化社区福利服务组织，使社区服务网络化、普遍化。通过对传统社会福利服务机构及组织形式的改造和改革，促进社会福利服务组织社会化，社会福利服务业的发展产业化，社会福利服务保障的享受市场化。