第三节国外社会福利实践及经验

一、国外社会福利的发展和改革

自从20世纪30年代社会福利制度产生和形成以后，国外社会福利大体经历了两个阶段：一是快速发展阶段；二是调整和改革阶段。[15]

（一）快速发展阶段（1945年—20世纪70年代）

1．背景

第二次世界大战以后，以福利国家为核心的世界社会福利制度体系得到了迅猛发展，其主要源于以下几个方面的因素所致。

第一，第二次世界大战以后出现了一些新的社会问题，迫切需要发展社会福利。例如，战争造成的寡妇、孤儿、残疾人、日益增多的高龄老人、离婚妇女、私生子女和单亲家庭等。原有的社会福利制度已经无法适应这种形势的变化，有必要重新构建社会福利制度的基本框架。

第二，第二次世界大战以后，各国政府的工作重心从原来的战争向恢复和发展经济转移。国民经济在战争中遭受了很大破坏，国民生活水平亟待提高。由于各国政府大力发展国民经济，在此期间国民经济得到了飞速发展，进入了一个所谓的“黄金时期”。同时，国家财政收支状况得到很大改善，国力大大增强，这为大力发展社会福利制度打下了扎实的物质基础。

第三，《贝弗里奇报告》和凯恩斯主义的影响。英国自由党人贝弗里奇于1942年提出《贝弗里奇报告》，该报告中提出了许多社会福利制度建设的基本思路和具体措施。第二次世界大战以后，凯恩斯主义主张适度赤字财政和干预经济思想继续影响着整个世界。这些思想和政策对整个世界的社会福利制度发展和完善产生了重大影响。

第四，社会主义阵营的形成。第二次世界大战以后，出现了一批社会主义国家，社会主义思想在整个资本主义世界得到了广泛传播，并且社会主义各国都以保障全体国民生活利益作为立国的基本目标。这对资本主义的生存构成了很大威胁，而且在资本主义各国，整个国民经济的危机周期越来越短，资本主义社会内部的矛盾越来越为政府和公众所认识。这些都促使资本主义各国政府重新思考本国的社会福利制度。

2．主要特征

第一，社会福利制度建设的重心转向多元化。在20世纪30年代产生和形成时，社会福利制度的实施对象主要面向特殊人群，重点加强妇女儿童、老人、残疾人等的社会福利制度的建设。但第二次世界大战以后，社会福利制度实施的重点对象不再仅仅是特殊人群，而是越来越开始重视一般社会成员的公共社会福利制度的建设和完善。也就是说，社会福利制度建设出现多元化趋势。

第二，社会福利项目的全面性。第二次世界大战以后，随着社会福利制度理念的变化和实施对象的普遍化，社会福利制度开始走向全面化和体系化，其内容包括了老年社会福利、妇女儿童社会福利、残疾人社会福利、家属补贴、公共教育福利、公共住房福利、公共娱乐设施福利、公共卫生福利等。这样就使得社会福利制度形成了一个比较完整的体系。

（二）改革阶段（20世纪70年代至今）

1．背景

从20世纪70年代两次石油危机以后，资本主义各国开始对本国的社会福利制度进行改革或调整，其改革或调整的原因主要有以下几个方面：

第一，经济发展出现萧条。这一时期的经济萧条以经济发展停滞与通货膨胀并存为特征。而慷慨的社会福利制度是造成这种经济萧条的重要原因之一。过高的福利待遇支付以及过于宽泛的社会保障项目，给国家财政、企业以及公众个人都带来了沉重负担。社会福利制度的发展完全超越了经济的承受能力，对国民经济的发展产生了阻力。

第二，社会矛盾尖锐化。过高的社会福利水平和无所不包的社会福利制度，使得相当一部人对社会福利形成依赖，出现了懒惰行为。而在整个社会生产领域的辛勤劳动者，对之不公平的社会状态极其不满，继而导致了社会矛盾日益尖锐化。

第三，社会福利管理成本增加。随着社会福利项目的增加和实施范围的扩大，社会福利管理工作内容不断增加，工作队伍也不断增大，继而造成社会福利管理机构庞大、臃肿，这些不仅造成了社会福利管理费用的迅速增长，也使得社会福利服务效率每况愈下。

2．主要特征

在这种形势下，改革社会福利制度的呼声在世界各国日趋高涨，这一时期，各国对社会福利制度普遍做了调整与改革，大体具有以下共同特征：

（1）重视社会福利与社会经济发展的协调关系。由于之前社会福利的高速发展，超越了经济发展的水平，使得各国陷入被动局面。因此，在其后的改革中，特别重视社会福利制度与国民经济发展之间的协调关系。把经济发展水平和增长速度作为提高社会福利水平的最重要因素来考虑。(www.xing528.com)

（2）重视个人责任。由于国家承担了大量甚至是全部的社会福利职责，使得国家背上了沉重的财政负担，拖累了社会经济发展的步伐。为此，在之后的改革中，西方国家特别重视社会化福利制度的改革，注入更多的社会元素，其中之一就是增加个人责任份额。很多国家，由过去个人不承担税费，改为有个人纳税或者缴费的限制，同时，在很多社会福利项目中，强调政府承担最基本的责任，而把较高福利水平的提高交给个人通过商业保险或者其他补充保障的形式来提供。总而言之，增加个人在社会福利的提供方面做了很大的改观。

（3）重视社会福利的市场化。正确处理和对待社会福利的政府与市场的关系，也是20世纪50—60年代各国社会福利发展的教训与启示。如果国家包揽一切，势必影响整个国家发展的大局，影响一个国家的总体竞争力。为此，在为国家财政负担松绑的过程中，很多福利国家开始瞄准了市场提供社会福利的重要渠道，把过去由国家承担的一部分社会福利项目交给私人去做，实行市场化供给。这样，既达到了为国家减负的目的，又能调动私人积极性促进市场发展的双赢效果。为此，市场参与社会福利的提供成为当代社会福利制度发展的重要取向。

（4）重视社会福利的多元化与专业化发展。社会福利不仅由国家提供，社会、个人均是社会福利提供的主体。如果社会和个人参与社会福利的提供，势必使得社会福利朝着专业化、职业化、社区化方向发展。所谓专业化的社会福利是指由一些非政府的社会福利团体负责向社会成员提供服务。这些福利团体往往根据自身的专业优势提供专业化的服务。所谓职业化的社会福利通常指与就业关联的福利制度，如雇主为雇员及其家属提供医疗保健服务、家属津贴、一般福利设施及有关服务等。职业福利是企业吸引人才的重要措施，是政府社会福利的补充。所谓社区化的社会福利是指以地缘、族源等为纽带将生活在一定地域范围的社会成员联系在一起，利用社区及其相关的资源为社区成员提供的公共福利设施和服务。社区化的社会福利是社会福利的重要组成部分。

二、国外社会福利改革的做法

（一）开源节流，普遍福利向选择福利转型

开源节流，是国外社会福利制度改革的首要做法。[16]

所谓开源，就是广开财源，以增加社会福利基金收入，增强支付能力，特指增加福利服务项目收费、提高纳税或者缴费率、增加税基或者缴费基数等。如英国、日本等国家对失业津贴、养老金、残疾津贴等征收所得税，又如英国、德国、日本等对疾病、照顾、护理、医疗等服务费用的提高，等等。

所谓节流，就是消减社会福利支出，特指整合福利津贴项目、降低福利待遇增长率等。如部分国家取消养老金等福利津贴随物价、工资或生活费用上涨的自动调整办法；也有部分国家将对经济困难人群实行的普享性家庭福利政策改革为选择性的家庭收入扶持政策，且增加了家庭收入调查等严格手段，将有限的保障资金用于特困人群及其家庭；又如美国大幅减少直接资助贫困家庭的资金补助比例，将有限的资金用于鼓励和帮助贫民参加工作、自谋生路方面的投入，改输血型福利为造血型福利。

（二）开展多元福利，统一管理向社会化管理转型

社会福利多元化是指社会福利的社会化，主要包括服务对象社会化、福利资源社会化、福利事业管理社会化、服务设施社会化，以及服务队伍社会化等。伴随着社会福利的社会化，许多国家一改过去统一管理运作的方式，将一些社会福利项目交给社会志愿组织团体或其他市场化组织进行运营，允许一些政府运营的服务项目向私人开放，实行社会福利项目的市场化运作。如英国开始发展由政府、社会机构、私营部门共同提供福利服务。美国开始弱化联邦政府在社会福利体系中的主导作用，把社会福利制度的政策责任委托给州和地方政府，并提高社会福利服务的私有化和私营化程度。

（三）精简机构，重视非正规服务的发展与完善

机构改革，是社会福利制度改革的重要内容之一，很多国家开始对臃肿的管理机构进行缩减，降低管理成本。但是为了使整体社会福利水平不降低，很多国家都重视非正规的社会福利服务的发展。建立和完善多元化、多层次社会福利体系是当代西方甚至世界各国的重要目标。鼓励社会组织、社区、个人以及私营单位等提供丰富多样的社会福利服务，也是各国的普遍做法。

三、国外社会福利的经验启示

从世界社会福利制度的改革趋势来看，当代社会福利制度的建设，对我国有如下的经验值得借鉴：[17]

（一）社会福利的推进要和经济社会发展水平相适应

改革开放以来我国经济增长速度虽然较快，但可用于发展社会福利事业的资金并不充足。而且由于福利刚性的作用，人们对社会福利的需求总是等于甚至大于经济增长的速度。因此，一旦经济增长速度放缓，在职劳动者收入减少，社会保障事业的税源就会减少，整个国家的福利事业将会面临危机，这就决定了我国不能像欧洲国家那样建立大而全的社会福利制度。此外，我国是一个老龄化形势非常严峻的人口大国，人口老龄化将使劳动人口减少，而劳动人口的减少则会使税基缩小。所以我国在构建社会福利制度时应从国情出发，构建基础性的社会福利制度，切不可像欧洲福利国家那样包办一切。

（二）加强社会福利服务的多元化渠道供给

长期以来，我国在社会福利的资金保障方面倾注了大量的工作，也基本实现了全覆盖的目标。但是在社会福利服务保障方面，还远远不够，尤其在面对今天的严重人口老龄化势态，社会对社会福利服务保障的需求更大，因此，目前应该重点发展社会福利服务事业，而社会福利服务事业的发展不能全靠政府，要汲取和借鉴欧洲国家的经验，从一开始建设，就应发挥全社会的力量，建立健全多层次、多元化的社会福利体系，鼓励社会组织、社区、个人及私营单位等积极参与社会福利服务的提供，扩充社会福利的供给渠道，为广大社会成员提供方便、快捷及可及的社会福利服务。目前政府在做好基本的社会福利服务制度外，应加强培育和鼓励非政府组织及非营利组织成为社会福利服务提供的主体。

（三）渐进推进和稳步提高社会福利水平

与发达国家相反，我国社会福利服务水平整体较低。在汲取发达国家教训和经验时，也要结合本国实际，我们不能一味地降低，或者维持现有的较低水平的福利供给现状，而是相反，要通过加强多主体供给、多层次服务提供等形式为广大社会成员提供日益增加的福利需求，要逐渐提高福利水平，让广大社会成员逐渐过上有质量的社会生活。提升整个国家的福利水平和状态，也是构建全面小康社会和建设和谐社会的重要内容之一。