中国社会救助制度的实践与改革成果

一、建国初期到社会主义改造时期的社会救济（1949—1955年）

由于连年战乱，民生凋敝，建国初期的社会经济面临崩溃。新生的人民政权在积极发展生产、强化社会调控能力的同时，迫切需要安抚贫民，解决他们最为紧迫的生存问题，维护基层社会稳定。解决这部分群众的生活困难，保障他们的基本生活，对解放战争的彻底胜利和新生人民政权的巩固具有重要意义。1950年4月，中央人民政府组织召开中国人民救济代表会议，会议确定了“在政府领导下，以人民自救自助为基础开展人民大众的救济福利事业”的基本救济原则。会后成立中国人民救济总会，并确立救灾救济的工作方针是“在自力更生原则下，动员与组织人民实行劳动互助，实行自救、自助、助人”。1950年7月，第一次全国民政会议将救灾救济确定为内务部的重点工作之一，并设立社会司主管全国社会救济工作。1953年7月，内务部增设救济司，主管农村救灾和社会救济事务。各级政府也相应设立了专门的职能机构，社会救济工作随之在全国范围内广泛展开。这一时期的社会救济具有明显的突击性紧急救助特征，针对不同人群采取不同救助政策，主要救济形式：一是为困难群众发放救济款物。针对城市无依无靠的孤老病残人员以及其他生活困难人员，主要通过经常性救济或临时性救济方式保障其基本生活。二是发动慈善募捐，组织群众互助互济。通过开展捐赠“一把米”、“一件衣”、“一元钱”等群众互助活动，维持困难群众基本生活。三是通过遣散、教育、改造等方式，解决游民、娼妓等问题。对于流散在大小城市的国民党军队散兵，除一小部分经短期集训教育后安置到厂矿就业外，大部分发给路费钱粮资遣回乡。对一般流氓分子和娼妓则采取教育和救济相结合的方式，成立专门的生产教养院、妇女教养院和新人习艺所等机构进行教育改造。四是妥善安置农村流入城市的难民、灾民和贫民。采取的安置措施主要是疏散、收容、遣送等。五是解决失业人员基本生活问题。一方面，积极发展生产，吸引就业；另一方面，“以以工代赈为主，以生产自救、转业训练、还乡生产、发给救济金等为补助办法”，进行救济和安置。

建国初期大规模的紧急救济，不仅使数千万挨冻受饿、挣扎在死亡线上的人员有吃有住有衣穿，摆脱了死亡威胁，而且对于妥善解决旧社会的遗留问题，恢复发展国民经济，巩固新建立的人民政权起到了至关重要的作用。这一时期确立的社会救济方针、原则和方式，成为我国社会救助制度的雏形，同时也为今后我国社会救助事业的发展奠定了基础。

二、全面建设社会主义时期的社会救济（1957—1977年）

1957年，随着“三大”改造任务的基本完成，我国进入全面建设社会主义时期。此时，战争创伤已经医治，国民经济全面恢复，公有制主导地位确立，人民的物质生活有了明显改善，城乡困难人员大量减少，社会救济的对象、内容和方式都发生了新的变化，救助模式由紧急性救济转向经常性救济，城乡救济也开始呈现二元经济结构特征。

在农村，五保供养制度初步建立，集体经济组织开始承担社会救济责任。1956年，一届全国人大三次会议通过的《高级农业生产合作社示范章程》中首次指出：“农业生产合作社对于缺乏劳动力或者完全丧失劳动力、生活没有依靠的老、弱、孤、寡、残疾的社员，在生产上和生活上给以适当的安排和照顾，保证他们的吃、穿和柴火的供应，保证年幼的受到教育和年老的死后安葬，使他们生养死葬都有依靠”；1958年12月，中共八届中央委员会六次会议通过的《关于人民公社若干问题的决议》中提出，“要办好敬老院，为那些无子女依靠的老年人（五保户）提供一个较好的生活场所”。农村人民公社体制建立后，贫困以及丧失劳动能力的农户，其生老病死都由生产队负责。1960年4月，二届全国人大二次会议通过的《1956年到1967年全国农业发展纲要》，明确要求农村集体经济组织要对缺乏劳动力、生活没有依靠的鳏寡孤独社员在生活上给以适当的照顾，使他们的生养死葬都有依靠。农村五保供养制度的建立和发展是这一时期最突出的制度创新。对其他农村困难户的救济，则主要采取农村集体经济组织为主、国家保障为辅的救济方式。60年代初期，受自然灾害影响农村贫困户大增。国家一方面组织农民生产自救，另一方面加大了农村救济力度。

在城市，伴随着计划经济体制的实施，我国建立了一整套就业与社会保障一体化的单位保障制度。社会救助在整个国家社会保障体系中的作用大大削弱，主要发挥“拾遗补缺”的作用。从救助对象上看，主要可分为孤老病残人员救济和特殊人员救济两类；从救助形式上看，可分为定期定量救济和临时救济两种。孤老病残人员是指无固定收入、无生活来源、无劳动能力，基本生活发生困难，需要依靠国家和集体给予救济的居民家庭，对他们的救助主要采取定期定量的经常性救济。此外，国家还对一些特殊救济对象采取按规定标准进行定期定量救助的政策。享受定期定量救济的特殊救济对象主要包括原国民党起义投诚人员、错判当事人家属、归侨侨眷侨生、工商业者遗属、特赦释放战犯、外逃回归人员、摘帽右派人员、下乡返城知青、麻风病人、外国侨民、企业职工遗属、因计划生育手术事故造成死亡和丧失劳动能力人员等。临时救济主要针对遭遇临时性、突发性变故致使生活出现暂时困难的居民家庭，是一种非定期、非定量的生活救济。60年代初期，国民经济再次出现严重困难，城市中生活困难需要救助的人数显著增加。为应对这一局面，政府通过生产自救、收容遣送、安置闲散劳动力、增加财政投入等方法不断加大社会救济力度。

“文化大革命”期间，党和国家的各项工作受到严重冲击。1969年内务部撤销，各地民政部门也被冲垮，社会救济一度处于混乱停滞状态，各项救济政策无法全面落实，很多按规定应该享受救济的人员得不到救济。此时的农村社会救济主要依托农村人民公社开展，城市社会救济主要依靠企事业单位组织实施。

三、改革开放初期的社会救济制度（1978—1994年）

党的十一届三中全会以后，我国社会主义现代化建设事业进入新的历史时期，同其他民政工作一样，对困难群众的社会救济得到党和政府的高度重视。1978年5月民政部正式恢复成立，在设置的7个司局级单位中，农村社会救济司主管农村社会救济工作，城市社会福利司主管城市社会救济工作。各级民政部门也迅速建立了社会救济专门工作机构，这为社会救济各项政策的制定和实施提供了组织保障。1983年4月召开的第八次全国民政会议明确新时期我国社会救济工作的基本方针是“依靠群众，依靠集体，生产自救，互助互济，辅之以国家必要的救济和扶持”。

农村贫困救济是这一时期社会救济工作的重点。随着家庭联产承包责任制的推行，集体经济组织的统筹保障功能日益弱化，迫切需要政府改革救济方式。针对改革开放初期农村贫困面较大的情况，农村救济采取的主要措施有：一是探索定期定量救济。救济对象主要是农村常年生活困难的特困户、孤老病残人员和精减退职老职工，一般按照一定周期（按季节或按月）给予固定数额的救济金或救济粮等实物，以保障其基本生活；对其他贫困人口，则根据灾民荒情状况给予临时救济。二是继续完善农村五保供养救助。中央明确从村提留和乡统筹经费中列支资金用于农村五保供养。1985年起，全国逐步推行乡镇统筹解决五保供养经费的办法，以保证五保对象的基本生活来源。1994年国务院颁布的《农村五保供养工作条例》，再次明确五保供养经费由村提留或乡统筹中列支。三是通过开发式扶贫改善农村贫困状况。针对农村绝对贫困人口主要集中在“老、少、边、穷”地区的现状，国家开展了有计划、有组织、大规模的农村扶贫开发。扶贫工作的深入开展使农村绝对贫困人口逐年减少，到1994年，我国农村没有解决温饱的贫困人口由1978年的2．5亿人减少到7 000万人，贫困人口占农业总人口的比例下降到7．6％左右。

城市社会救助工作也得到快速恢复和发展。1979年11月，民政部召开全国城市社会救济福利工作会议，明确城镇救济对象主要是“无依无靠、无生活来源的孤老残幼和无固定职业、无固定收入、生活有困难的居民。对中央明文规定给予救济的人员，按规定办理”。从救济对象看，享受社会救济的特殊人员范围扩大到“文革”受迫害人员、平反释放人员、返城知青、台胞台属以及宽大释放的原国民党县团级以下人员等。到20世纪80年代中期，全国特殊救济对象大约有20多种。从救济标准看，从80年代初开始，各地民政部门在深入调查的基础上，根据当地经济发展和物价上涨情况分别调整了定期救济标准。从资金投入看，国家不断增加城市社会救济费的支出额度。

这一时期的社会救济工作虽然得到比较快的恢复和发展，但并未突破原有体制和框架，城乡社会救济分别按各自路径发展。救助经费的投入缺乏必要的保障机制；救助工作的随意性较大，救助对象认定、救助标准和救助程序有待进一步完善等。从总体上看，这一时期的社会救济制度具有过渡性特征，无论是制度设计、具体操作，还是资金投入等都与困难群众的救助需求存在较大差距，城乡贫困问题依然十分突出。

四、最低生活保障制度的确立与发展

居民最低生活保障是改革开放以来我国政府在社会救助事业上最重大的制度创新，它突破了传统社会救济资源分散、效率不高、缺乏公平、水平较低等弱点。基于家庭收入调查的现金转移支付救助模式不仅符合国际通行的社会救助理念，而且体现了政府在保障困难群众基本生活问题上所承担的责任，适应了我国建立健全社会主义市场经济体制的现实需要，为我国新型社会救助体系建设奠定了基础。

（一）最低生活保障制度建立的经济社会背景

改革传统的社会救济政策，建立居民最低生活保障制度有着深刻的经济社会背景。一是市场经济体制的确立，导致大量失业下岗人员生活无着落，城市贫困人口迅速增加。1986年我国登记失业人数264万人，1990年达到383万人，1996年上升到553万人，2001年剧升到680万人。下岗失业人员剧增，从根本上改变了城市贫困群体的构成。二是收入差距拉大，相对贫困问题日益突出。据《1996年社会蓝皮书》提供的数据，东部地区城镇居民收入比中、西部地区高40％以上；非国有制企业职工收入比国有制企业高1／3。1997年中国城镇10％最高收入户与5％最低收入户家庭平均人均收入之比为4．71∶1。基尼系数也由1978年的0．180上升到2000年的0．467。相对贫困问题因收入差距的拉大日益突出，严重影响低收入家庭的生活质量。三是传统社会救济方式不能满足困难群众日益增长的救助需求。1992年，全国城镇社会救济费用（包括临时救济）总共1．2亿元，占当年国内生产总值的0．05％，不到国家财政收入的0．03％；得到国家定期定量救济的城镇困难户人数19万人，占城镇人口的0．06％；救济对象人均月救济金额为38元，为当年城市居民人均生活费收入的25％。由此可以看出，传统社会救济制度已不能适应经济体制改革和社会发展的需要，也无法维持困难居民最起码的生活权益，居民低保制度正是在这样的社会背景下，首先在城市产生，而后扩大到农村地区。

（二）最低生活保障制度的建立过程

居民最低生活保障制度最先在上海启动。1993年上海市民政局、财政局等部门联合下发《关于本市城镇居民最低生活保障线的通知》，并于当年6月1日开始实行。这个通知的下发标志着我国社会救济制度改革拉开了序幕。当时，上海市的低保标准为月人均120元，保障人口数为7 680人。对于家庭收入调查、资格认定、标准测算、资金发放等程序都还处于摸索中。民政部高度肯定上海市改革社会救助制度的经验，并积极推广。1994年5月，第十次全国民政工作会议明确把“对城市社会救济对象逐步实行按当地最低生活保障线标准进行救济”列入“民政工作今后五年乃至本世纪末的发展目标”，并部署在东南沿海地区进行试点。随后几年，在民政部的努力推动下，建立城市低保制度的地区越来越多。到1997年8月底，全国建立城市低保制度的城市总数已达206个，占全国建制市的1／3。

1997年9月2日，《国务院关于在全国建立城市居民最低生活保障制度的通知》（国发［1997］29号）下发，不仅规定了城市低保制度的救助范围、救助标准、救助资金来源等政策界限，而且明确提出在全国建立这一制度的时限要求，即在1999年底之前，全国所有城市和县政府所在地的城镇，都要建立这一制度。同时，建立城市低保制度也写进了《中华人民共和国国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》，成为“九五”期间国家重点推进的一项工作。1999年9月28日，国务院正式颁布《城市居民最低生活保障条例》。条例的颁布和实施，标志着我国城市低保制度正式走上法制化轨道，也标志着这项工作取得突破性重大进展。(www.xing528.com)

在启动城市低保的同时，农村低保制度也开始在一些地区探索建立。1996年12月，民政部办公厅印发《关于加快农村社会保障体系建设的意见》（民办发［1996］28号），明确提出“凡开展农村社会保障体系建设的地方，都应该把建立最低生活保障制度作为重点，即使标准低一点，也要把这项制度建立起来。”到2002年，全国绝大多数省份都不同程度地实施了农村低保，全国救助对象达到404万人，年支出资金13．6亿元，其中地方政府投入9．53亿元，农村集体投入4．07亿元。2006年10月，中共中央十六届六中全会第一次提出在全国“逐步建立农村最低生活保障制度”的要求。到2007年9月底，全国31个省（自治区、直辖市），2 777个涉农县（市、区）已全部建立农村低保制度。

（三）最低生活保障制度的主要内容及实施情况

最低生活保障是一种直接的现金救助制度。凡共同生活的家庭成员人均收入低于当地低保标准的，均有从当地人民政府获得现金救助及其他物质帮助的权利。

从救助对象看，城市低保主要针对持有非农业户口的城市居民，农村低保对象主要是因病残、年老体弱、丧失劳动能力以及生存条件恶劣等原因造成生活常年困难的农村居民。从救助标准看，城市低保标准主要“按照当地维持城市居民基本生活所必需的衣、食、住费用，并适当考虑水电燃煤（燃气）费用以及未成年人的义务教育费用确定”。农村低保标准主要“按照能够维持当地农村居民全年基本生活所必需的吃饭、穿衣、用水、用电等费用确定”。

从救助程序看，城乡低保大体一致，主要包括困难居民提出申请、社区居委会（村委会）初审、乡镇（街道办事处）复核、县级民政部门审批等程序。从救助金发放看，城市低保一般由县级民政部门委托银行、信用社或邮政储蓄按月发放，农村低保一般按季或半年由金融机构或民政部门直接发放。在具体实施中，各地还建立了社区评议、三榜公示、动态管理、分类施保、就业连动等制度，进一步强化低保救助的制度绩效。

城乡居民最低生活保障制度的建立，从根本上修正了传统社会救济制度的缺陷，为城乡社会救助的统一奠定了基础。同时，随着救助人数不断扩大，救助标准逐步提高，救助资金逐年增加，救助程序日益规范，困难群众的基本生活得到了保障。

截至2011年底，我国城市居民最低生活保障对象2 256．27万人，农村最低生活保障对象5 298．28万人，农村五保供养对象578．62万人。2011年城市和农村医疗救助资金共资助6 649．35万人参加医疗保险，直接医后救助2 367．27万人次。[12]

但是，目前城乡低保工作还存在一些问题，主要有：第一，家庭收入难以核实，一定程度上影响了低保救助对象的准确界定；第二，低保标准普遍偏低，无法满足低保家庭成员的发展需求，迫切需要制定操作性较强的测算办法；第三，特殊困难低保对象享受到的差异化救助不足，其基本生活难以维持；第四，基层政府没有合理安排低保行政成本包括工作经费，这为基层低保的规范化管理形成障碍。

五、以专项救助制度为核心的新型社会救助体系建设及完善

城乡低保制度的实施初步解决了困难家庭吃饭、穿衣等日常生活问题，但仍无法满足他们在就医、就学以及住房方面的专门需求。为此，我国民政部门适时提出以低保为核心建设新型社会救助体系，在城乡低保之外，努力推动五保供养、医疗救助、住房救助、教育救助、临时救助等救助制度的发展，着力为困难群众打造一张能够保障其基本生活的社会安全网。

（一）新型农村五保供养制度

为适应农村税费改革形势，切实保障五保对象的合法权益，新修订的《农村五保供养工作条例》于2006年3月实施。新条例把农村五保供养资金纳入财政预算，规定五保供养标准不得低于当地村民平均生活水平，并将五保供养服务机构建设纳入当地经济社会发展规划，从而建立起以财政供养为基础的新型农村五保供养制度，实现了农村五保人员由农村集体供养向国家财政供养的根本性转型。到2009年底，全国农村五保供养554万人，集中供养标准人均年2 587元，分散供养标准人均年1 843元，全年共支出资金91亿元。

（二）城乡医疗救助制度

2003年11月，民政部、卫生部、财政部联合下发《关于实施农村医疗救助的意见》（民发［2003］158号），揭开了医疗救助制度建设的序幕。2005年3月，国务院办公厅转发民政部、财政部等《关于建立城市医疗救助制度试点工作的意见》（国办发［2005］10号），加强了城市医疗救助制度的规范化运作。目前我国城乡医疗救助主要采取两种方法：一是资助城乡低保对象及其他特殊困难群众参加新型农村合作医疗或城镇居民医疗保险；二是对新农合或城镇医保报销后，自付医疗费仍然困难的家庭，民政部门给予报销部分费用的二次救助。截至2009年底，全国城乡医疗救助7 253万人次，人次均门诊救助161元，人次均住院救助1 564元，支出资金80．5亿元。

（三）廉租住房救助制度

廉租住房是一种低租金或免租金的保障性住房，是住房救助的主要形式。1999年4月，建设部发布《城镇廉租住房管理办法》，初步规范、明确了城镇廉租住房的来源、供给、管理、审批和监督等有关问题。2003年12月，建设部、财政部、民政部等联合发布《城镇最低收入家庭廉租住房管理办法》，进一步明确和细化了城镇廉租住房制度的操作程序。这一时期的廉租住房主要提供给城镇低保家庭。为彻底解决城市低收入家庭住房困难，国务院于2007年8月发布《关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》，将住房救助的范围扩大到城市低收入家庭，将住房救助的形式由单纯的实物配租扩大到发放租赁补贴和实物配租相结合。2008年10月，民政部等部委又联合发布《城市低收入家庭认定办法》（民发［2008］156号），从而为住房救助的实施奠定了基础。2009年，全国新开工和改建廉租住房206万套，建成65万套，发放租赁补贴337万元。目前，我国已在推行廉租房与公租房的并轨工作，这对我国廉租房制度的发展注入了新的活力与方向。

（四）教育救助制度

教育救助主要是指国家对义务教育阶段的家庭经济困难学生提供必要的学习、生活帮助；对家庭经济困难的寄宿生补助生活费。同时，地方政府还按照有关规定，对接受普通高中教育、普通高等教育和职业教育的家庭经济困难学生，通过减免学费、发放助学金、提供助学贷款、发放特殊困难补助、组织勤工助学等形式给予救助。2008年，全国义务教育阶段有近1．78亿城乡学生享受免学杂费政策，近1．5亿农村学生享受国家免费教科书， 1 100万家庭经济困难寄宿生享受生活补助。

此外，为了解决低收入家庭遇到的临时性、突发性困难我国还专门设立了临时救助制度。2007年6月，民政部下发《关于进一步建立健全临时救助制度的通知》（民发［2007］92号），对临时救助的对象、标准、程序等进行了规范。目前，北京、天津、内蒙古、黑龙江、浙江、江苏、江西、湖南、湖北、重庆、陕西等省（区、市）已建立这项制度，临时救助正发展为新型社会救助体系的重要内容。