国外社会救助实践与经验分享

一、发达国家的社会救助

发达国家的贫困救助，其核心是福利主义，总的表现特征是高负担高福利。但是由于各国社会经济状况、政治制度及治国理念的不同，发达国家之间的社会救助制度也存在差别。以美国、英国和瑞典为代表，体现着三种不同的社会救助模式。

（一）英国

英国的救助立法时间悠久，英国社会救助的项目很多，甚至有些是福利式的救助，主要包括低收入家庭救助、老龄救助、儿童救助、残疾救助、失业救助及疾病救助等内容。英国的社会救助政策主要通过相应的社会救助法律来体现。

1．《伊丽莎白济贫法》

英国是世界上最早通过立法建立社会救助制度的国家，早在1601年，英国女王伊丽莎白一世就颁布了世界上第一部《济贫法》，史称旧《济贫法》。该法案不仅因为内容完备驰名世界，而且有若干原则仍为当今所用。但是旧《济贫法》是以传统的慈善救济为主要特征，没有把社会救济视为国家必须实施的制度。该法律对穷人有不少歧视政策，比如该法规定凡接受济贫法救济的穷人，则同时也失去了公民权利，名为济贫，实际上则带有惩罚贫困的性质。旧《济贫法》最富代表性的措施是建立“贫民习艺所”，强迫贫民劳动，以杜绝当时十分严重的流浪现象。该法律兼有强迫劳动和社会救济的两重性质，但以前者为主，过于强调对不劳动者的惩罚，对有需求者的帮助则重视不足。这个法案从劳动者的角度看虽然并不理想，但它是政府通过立法对每一个人强制征收济贫税来救济贫民的第一次行动，反映出国家干预再分配经济关系以对贫民进行救助的意图，意味着处于绝境的贫民有机会向国家请求帮助。该法初步体现了这种由国家适度干预的再分配经济关系，给予贫民以有限的获取救助机会。

2．斯宾汉姆莱法

1688年光荣革命之后，大量乡绅进入议会，这批自认为靠自己能力发家的人对贫困的态度淡漠，认为处境不好是懒惰和不负责任造成的，因此要求对济贫做严格的限制。议会1723年通过立法，批准两个或两个以上的教区联合起来建立济贫院，其目的已经不是为了救济，而是强调使穷人“懂得”劳动。1782年，议会又通过了格伯特法，缓和了济贫法造成的某些紧张局面，济贫的范围也放宽了。1789年，议会认可了著名的斯宾汉姆莱法，该法令承认，“在目前的状态下，穷人的确需要得到比过去更进一步的补助”，如果劳动者及其家庭成员的所有收入达不到某一特定标准的时候，则应当从济贫税中予以补足，并宣布此类补贴随着食品的价格浮动而浮动。[4]该法律的意义在于把济贫的范围扩大到有就业者的贫穷家庭，建立了一种广泛的户外救济制度，使低工资收入者得到了某种最低限度的生活保障。该法令的施行导致济贫税的大幅度增加。这种状况一直持续到1834年新的《济贫法》通过。斯宾汉姆莱法的目的和旧《济贫法》一样，旨在维持旧的社会秩序，阻止劳动力流动，遏制自由经济。但在手法上采取的不是强制，而是恩惠。

3．新《济贫法》

旧《济贫法》对穷人实行救济，不但不能改变穷人的生活境遇，反而捆住了贫穷劳动者的手脚，滋长了依靠救济的思想，使劳动力市场缺乏更多的廉价竞争者，不利于资本家压低劳动者工资，限制了劳动力自由竞争，限制了资本主义经济更自由的发展。因此1834年皇家委员会公布了关于修改济贫法的报告，确立了“劣等处置”和“济贫院检验”两条原则[5]（前者是指游手好闲者的整个状况不应好于独立劳动者收入最底层的状况；后者是指济贫必须有政府统一管理，停止一切户外救济，将一切救济活动集中于济贫院进行，只有这样才能保证济贫院内受救济者的生活状况确实低于院外的独立劳动者），并要求建立一个中心委员会来管理济贫工作。该报告公布以后，议会很快通过了著名的1834年《济贫法修正案》，即新《济贫法》。新《济贫法》正式否定了斯宾汉姆莱法的户外救济方法，强迫那些需要救济的人重新回到习艺所去。该法宣布停止向济贫院以外的穷人发放救济金，只把来自富有者的救济金用于院内的穷人，以便为市场提供大量可供选择的一无所有的劳动力，为自由竞争开辟道路，适应资本主义经济进一步成长。该法实现了减少济贫税的目标，自1834年之后的30多年时间里，济贫税一直保持在450万英镑左右。新《济贫法》创立了第一个全国性的行政机构“济贫委员会”，并由常任官员负责，这套行政机构的建立，为以后能在全国按照统一标准实施福利政策奠定了一个必要的基础。

4．《国民救助法》

1948年英国通过《国民救助法》，建立起单一的救助制度，规定凡没有收入或收入太低而又没有交纳国民保险金者，可以领取国民救助金。在患病、伤残和住房等方面还可以申请救助，但金额少于参加保险的人。它不是建立一套新的制度，而是把过去的各种救助纳入一个统一的制度。之前的1935年，由于出现大量的失业，政府更多地考虑对失业者的帮助，专门设立了失业救助委员会，对失业者家庭进行经济状况调查，及时提供援助。这对于长期以来实行的贫困救助是一个发展，把失业群体作为一个特殊的贫困群体给予特别的关注，将其独立了出来。1940年失业者人数减少了的同时，通货膨胀使老年人实际生活水平受到很大影响，导致关注的重点从失业群体转向老年人，失业救助委员会改名为救助委员会，其职责增加了为老年人提供补助的内容。到1943年，该委员会的责任进一步扩大为包括单身妇女。《国民救助法》规定设立国民救助委员会作为新的管理机构，隶属于当时的年金和国民保险部。1966年该部改为社会保障部，由该部监管国民救助，在全国分12个区，设立区级国民救助委员会，其下设若干地方办事处。1966年将国民救助改为补助待遇，成立补助待遇委员会负责管理，其主要特点是弱化原来的短期待遇，强化长期待遇，从而有利于老人。1976年该法经过修订，称为《补助救助法》，在社会救助的对象、内容等方面作了更为明确的规定，指出凡是16岁以上的英国居民，其收入来源不能满足最低生活需求者，都可以申请社会救助。1986年的社会保障法对贫困救助做了较大改革，将原来的贫困补助待遇改成贫困收入支持。

（二）美国

社会救助在美国被称作公共救助或福利补贴，是其社会保障体系的重要组成部分。美国的社会救助是由联邦政府、州政府和地方政府向那些无资格获得社会保险的人们提供的最低补助，其项目很多，如低收入家庭能源补助、强制性儿童补助、抚养子女家庭补助、食品券补助、医疗补助、住房补助、额外津贴等。此外还有失业救济，但其主要经费来源于失业保险。[6]具体如下：

1．低收入家庭能源补助

这是美国政府为了应付能源价格上涨而采取的临时应急措施。首次立法于1979年，由各州负责能源补助方案的实施与管理。根据规定，所有收入在贫困线1．5倍以下，或在州中值收入的60％以下的家庭，都有资格领取能源补助金。

2．强制性儿童补助

这项补助于1957年立法，其目的是为了提高儿童补助待遇，鼓励建立父子关系。强制性儿童补助计划负责全国大约50％的儿童补助，其余部分由私人机构、捐款单位和父母共同协议负责。联邦政府负责承担各州强制性儿童补助方案66％的管理费用、各州为建立父子关系支出的费用，以及开发全国范围内的综合性自动化系统所耗成本的90％的费用。

3．特困人员收入补助

这类补助对象是老年人、残疾人、收入和资产有限的盲人、残疾儿童以及从来就没有工作的成年人。所需要的费用由联邦政府和州政府承担。其中联邦政府支付的补助金由国家一般税收支出，州政府支付的补助金由各州承担。补助的标准每年随着工资增长和物价波动而变化。凡领取补助的人事先均需接受家计调查，调查后确认其家庭经济条件在规定的标准以下，才有资格获得补助。家计调查分为资产调查和劳动收入调查。申请者被调查的收入包括现金、支票、社会保障给付金、年金和一些非现金收入，如食品和住所等。

4．抚养子女补助

抚养子女补助是争议最多的一个公共援助方案，于1935年立法，由各州利用联邦政府拨款向多子女家庭、父母无工作能力家庭及单亲家庭提供帮助。现如今此项救助已经扩大到所有需要抚养子女的贫困家庭和失业家庭。对于受供养的子女，通常给付到18岁，18岁或18岁以上的子女不能享受该项救助。对抚养子女的家庭补助包括支付食品、衣着、住所、设备和其他必需品津贴。给付标准由各州根据受益人的家庭收入和事先规定的补助限额决定，即家庭生活所必需的费用与各州规定的补助金之间的差额。申请补助者必须接受对其资产、劳动收入和其他收入来源的调查。

5．就业与劳动技能援助

这是为帮助贫困家庭获得教育、培训和就业的机会与条件，以避免长期依靠政府的救助。其费用由联邦政府和州政府共同负担，以州政府为主，联邦政府提供一定的补贴。

6．食品券补助

这是一种具有部分货币职能的赠券。食品券持有人如同持有现金一样，可以在市场上或指定的商店购买食品。食品券计划是美国政府为保证收入在贫困线以下的家庭能够正常生活、健康发展而制定的家庭援助计划，是美国典型的社会救助计划。该计划由卫生与公共服务部和农业部共同管理，地方所属机构和社会保障局负责食品券发放的具体业务。根据法律规定，凡收入低于贫困线和财产少于2万美元，并且没有接受补充保障收入的家庭，都有资格领取相应价值的食品券。实际发放的标准决定于受益人家庭的成员数量。所需费用（包括食品券金额和管理费）完全由州政府承担。

7．医疗补助

可接受医疗补助的对象分为三类：第一类是符合法律规定的贫困者，包括所有领取子女抚养救助费的家庭成员，主要劳动者失业的家庭成员，大多数“收入补充保障”受益人，符合州规定的贫困条件但未领取补助的遗孀，符合收入和资产标准的7岁以下的儿童，收入低于贫困线的人员，以及符合救助条件的老年人和残疾人等。第二类是临时性穷人。根据各州情况，医疗救助可以扩大到没有领取现金补助的21岁以下的受抚养子女、与双亲共同生活的子女、个人收养的子女、在贫困服务机构生活的儿童以及抚养1岁婴儿的孀妇。第三类是缺医少药者。这是指那些没有接受任何救济性现金、生活虽然有保障但是无力支付医疗费用的人们。

（三）瑞典

瑞典的社会保护制度被认为是“斯堪的纳维亚”社会福利制度模式中最完善的代表。[7]瑞典在建设自己的“社会国家”的过程中一直遵循着两个基本原则，即普遍原则和平等原则。因此，瑞典的社会保障制度就不仅是为处于困境中的人们提供保障，而是为国家每一位公民提供普遍的和平等的保障，无论他们的收入、职业，也不管他们在社会上处于什么阶层。瑞典以家庭实际收入低于平均收入的一半为贫民标准，其贫民人口仅占全国人口的5％，最高收入与最低收入之比只有4∶1，是西方国家中收入差距最小的国家。[8]自20世纪30年代社会民主党首相佩尔·汉松执政起，社民党政府就打出了“人民的国家”这一旗号，强调公正与平等，由社会向人民提供各种福利。在其执政的40多年里，社民党政府通过高税收的方式在瑞典建立起一整套的社会福利制度。养老金、医疗保险、儿童福利、失业救济等各项保障制度都通过立法确立。1967年瑞典记者斯文德贝格以《从摇篮到坟墓的福利》为题著文，全面介绍了瑞典的社会福利制度发展状况，从而引起世界瞩目，瑞典“福利国家”的称号从此传开。“福利国家广泛的社会保障制度，是公民的一种社会权利，是全社会普遍享受的社会保障，不是少数社会组织或慈善机构的行为，而是国家出面主持的政府行为，是一种高度社会化的分配制度。”[9]人们惊叹北欧之灯为什么这样明亮，津津乐道这种既不同于资本主义也不同于社会主义的“第三条道路”引导下的福利国家典型和样板，称其为“瑞典模式”。瑞典的福利制度有其优越的地方，但是从根本上来说，“这种福利之舟被设计成漂浮在静水之上，稍有风浪便摇摆不定。于是反对者和支持者都甚众，这也使人们更加关注这一特殊的制度。”[10]

瑞典社会救助的现行法律是1982年颁布的社会救助法。其社会救助的目的是使得那些不能自救而且也不能通过医疗保险、失业保险等正常途径来保障其基本生活需求的人们获得社会帮助。不管这些人贫困的原因是什么，他们均有权依据法律领取社会救济金。根据1996年7月1日的情况，作为单身的申请人，可以每月从国家的健康和福利机构领取3 451瑞典克朗，夫妇双方领取5 712瑞典克朗，3岁以下的子女领取1 666瑞典克朗， 4—10岁孩童可领取1 964瑞典克朗，11—20岁领取2 261瑞典克朗。这里的救济金并不包括房租补贴。根据1994年瑞典的统计数字，瑞典全国境内共有71．5万人领取了社会救济金，占到全国总人口的8％，p救济金额共计105亿瑞典克朗。这些救济金全部由地方财政支出。此外，瑞典还有一系列社会补贴制度，它们都由地方保险机构管理，比如对孩子年龄不足16周岁的家庭补贴费，1995年一个孩子可得750瑞典克朗的补贴，三个及其以上孩子的家庭还可以得到额外的补贴，其中三个孩子的补贴为2 625瑞典克朗，四个孩子的补贴额为3 750瑞典克朗；还有对单亲家庭子女抚养费的规定：根据法律，未与子女一起居住或者没有监护权的父母一方应该向子女提供部分抚养费，在这方父母未提供或者未能提供抚养费的情况下，保险公司应该像抚养子女的一方提供补贴；还有对残疾人的交通补贴，即在他们不宜乘坐公共交通工具的情况下给予小汽车补贴并提供与此相应的特殊贷款；还有对参加职业培训和利用假期参加成人高等教育者的补贴，对前者的补贴与失业保险金相等，对后者保险公司给予假期工资补偿；此外还有其他形式的家庭补贴、住房补贴、职业津贴、丧葬费等。这些社会补贴带有社会福利性质，也有社会救助性质。

二、三种主要发达国家贫困救助的比较

（一）运营机制的比较

1．英国型的“社会保障国家”

英国型社会保障，主要是通过与民间的合作，推进经济的成长，谋求完全雇佣，并在国民因个人财产发生变化而陷入贫困时，国家将给予平等的保障，但不是保障一切平等，而主要是保障经济性平等，即保障平等的最低生活，同时又保留个人及其家庭的自助活动余地，其行为受到国家鼓励。

英国的贫困救助具有较悠久的历史，它的体系虽一直是以国家的扶助为基点，但经过近代的发展，其中心制度也变为社会保险。英国的社会保险是一种改进型的社会保险，由于最初采用的“定额方式”，不仅使低所得者负担相对较高，而且又不能满足日益增长的给付要求，所以在1960年代被迫改变传统做法，在“定额”之上又加上“所得比例”，从而较好的解决了因“定额方式”造成的国库负担日增，以及给付水准无法提高的难题。

此外，在英国社会救助中与社会保险并列的另一支柱是家庭津贴制度。由于贫困的原因中以失业和多子女居多，因此家庭津贴也就成了英国社会救助中对付贫困尤其是预防贫困的重要手段。如果再做了多种预防努力之后，最后还是陷入贫困时，在英国是动用被称为“国民扶助”的一般通用系统来应付，也就是说英国社会救助制度的支柱虽然是社会保险和家庭津贴制度，但“安全网”的底线却是作为补充的“国民扶助”通用系统，在英国接受这种“国民扶助”的人数众多，因此其“国民扶助”率曾在发达国家中具有很高的水准。(www.xing528.com)

但必须指出，1970年代以来英国社会保障体系也是问题成堆，特别是出现对福利国家理论的信任危机，以及社会保障财政的危机，整个社会保障体系都受到了很大的冲击，因此不论是整体保障程度还是给付水准都大打折扣。其中有两点影响最大：一是把社会救助支柱之一的家庭津贴列入削减范围，即把第一子女从家庭津贴中排除出去，同时还把家庭津贴作为课税对象；二是原先作为“安全网”底线的“国民扶助”被改为“补充给付”，即“家庭所得补充制度”（FIS），这是使原先的“国民扶助”脱离一般通用制度的举措。因为它把扶助对象限定在周劳动时间30小时以上的劳动者范围内，从而使得受助人数大幅下降，但此措施无疑是对社会保障安全网的一种威胁，也是相当程度的后退。

2．美国型的“积极的自由国家”

美国整个社会保障体系的特点是通过自由竞争和经济增长，扩大第一次所得分配，以此来确保国民生活的安定和社会保障。它的主要价值观念是所谓的“自由”，且社会政策也同样具有确保竞争和机会平等的性质，因此被广泛地称为“积极的自由国家”。从其实施的社会救助政策目标来看，主要是要在市场经济中，保护财产持有者以及潜在的再分配要求，并且根据自由竞争的原则，在保证经济增长的范围内尽力实现完全雇佣。

美国型社会救助的核心制度是社会保险，它的展开曾经历了两个阶段：第一阶段是国家整体社会保障制度的建立过程（1935—1939年），包括了世界上最早的社会救助法的制定，以及“保险原理”被普遍强调（相对比过去英国的“抚养原理”），因此社会保险开始获得广泛运用，比如失业保险、养老保险、工伤补偿保险纷纷出台并逐步被制度化。这一阶段的社会保险都实行“筹资对应主义”，即给付与筹资对应；第二阶段是美国社会救助的发展过程阶段（1939年至今），它的标志是1939年社会保障法被修正，从而使社会保障的给付部门扩大，遗属年金保险、残疾保险、老人健康保险等都在扩大之列。此外，相对于第一阶段的“筹资对应主义”，这个阶段更强调“需求对应主义”，即给付与需求对应，从而使给付水准有了逐年提高，其实这正是凯恩斯主义在社会救助领域的表现。

综观美国型社会救助体系，具备以下特点：（1）联邦政府对社会保险基本不提供财政援助，它的意图显然是强调水平性或者是时间性的再分配；（2）社会救助的种种规定都带有强烈的“劳动主义”印记，例如社会保险的受给资格是和劳动市场挂钩的，给付额的裁定也是采用劳动所得比例方式等，都非常明显的具有促进劳动者参加劳动市场的特点，换言之，社会保险的实行不能影响劳动欲望；（3）在社会福利上具有强烈的统治色彩，也就是整体性的所得再分配系统要相当程度的受到政府的干预。

如果就以上三点分析，在美国型社会救助中，看不到通常福利国家的影子，所以这也是发达国家少有的一种典型，有别于大多数欧洲发达国家的做法。此外，美国至今仍未建立起一般通用的社会救助体系，包括以全体儿童为对象的家庭津贴，以及以全体老龄者为对象的老龄年金制度等。究其原因，主要是与历史行动的挫折有关。在大危机时期，美国曾掀起“向市民递送年金运动”，即向每一位60岁以上的老人递送每月额度为200美元的年金，该运动纲领实际是旨在美国建立以60岁以上老人为对象的一般通用制度，在当时曾引起世界性轰动效应，但因所用的预算过于庞大，遭到政府和议会的反对，被认为是一种非现实的不负责任的主张，更是对抗联邦政府的过激之举。其结果是从此之后在美国形成了一种无视通用体系的倾向，社会保障给付也仅限于满足某些有特定需求的人们，并一直占据主流，成为发达国家中少有的一种特殊现象。

同时，美国虽然把社会保险作为社会救助的核心制度，但需要资产调查的国家扶助却在整个社会救助体系中占有不小的比重，并有逐年增加的趋势。目前这方面的开支几乎占整个社会保障预算的40％，所谓“食品券补贴制度”、“住房和食物供给制度”、“低所得者医疗给付制度”等扶助性给付，有着举足轻重的地位。特别是实物给付有增无减，已经占到扶助总额的80％左右。由于美国既无统一的全国通用制度，联邦政府对社会保险几乎不承担财政责任，而需要资产调查的国家的扶助比重又如此之高，因此难怪人们经常揶揄美国是一个“资产调查的福利国家”。

3．瑞典型的“社会福利国家”

因为没有极端贫困人口，在瑞典，社会救助与社会保障整体完全无法分割。瑞典型社会救助是在社会民主主义思想指导下，通过与工会合作以实现整体生活的平等。因此瑞典型社会救助虽然把促进平等和共同责任作为目的，但并不限于平等的保障国民的最低生活水准，而是有志于实现整体生活的平等。其支柱是公共服务和国家的扶助，特别是公共服务方面，无须筹资即可一律平等给付。

综观瑞典型社会救助的探索和实践，其成功因素应该大致有以下三点：（1）利用集体智慧，创造出独特的模式，并获得国民的一致赞同。瑞典创造出的模式是很有特色的，它一方面对土地和骨干产业实行社会主义式的公益限制，一方面又与工会合作，防止在基本市场活动中的垄断化，以谋求更加活跃的竞争。（2）根据宏观政策，努力实现完全雇佣。瑞典早在大危机期间就成功地利用了凯恩斯主义原理，即在双重预算制度下，推行具有伸缩性的财政政策，同时又以公共事业为轴心，展开大规模的建设，从而成功地克服了大危机。在展开凯恩斯主义政策过程中，因为失业和通货膨胀问题频出，又及时推出了“积极的劳动市场政策”，也就是把对市场景气与否较为敏感的失业者群体作为焦点，再根据需求制定出许多具体的政策，这些政策既没有招致经济过热，又一度实现了完全雇佣。可以说这样可操作化的完全雇佣是瑞典型社会救助的基础。（3）工会的支持和政策的一贯性。瑞典社会民主党持续执政达半个世纪，其背景是有工会支持，因此稳健而又强有力，这为政局稳定和政策的一贯性作出了贡献。瑞典工会联盟会员多达160万人，约占瑞典总人口的20％左右，据称工会组织率达到90％以上，工会联盟通过对工资环节的共同负责，尽力提高低工资劳动者的地位，其中瑞典“所得维持制度”，便是该组织与政府通力合作与努力的结果。

瑞典的社会保障体系深受欧洲各国的影响，特别是德国和英国的经验颇被重视，但是在实行中瑞典更强调具有平等主义色彩的一般通用制度。例如，在养老保障制度方面，虽然最初也采用英国的贝弗里奇原则，即定额方式，但如今早已改为定额＋所得比例的混合方式。其中定额的无差别部分，虽主要是为低所得者，即保障国民的最低生活水平，但也有增强养老金通用性的动机。此外，瑞典虽然在谋求所得比例养老金，但从未放弃“通用体系”。1974年，在养老金体系中废除劳动者的筹资条件，后来疾病保险筹资也被废除，这使瑞典的社会保险制度几乎成了无筹资制度。这就是瑞典式平等主义的体现。其实，在失业津贴领域和国家扶助方面，这种突出通用性的做法也表现得淋漓尽致。在失业津贴领域，为了实现“通用”的目的，除政府掌管的无筹资制度之外，又由工会推出失业津贴制度。前者是针对一般劳动者所建立的失业保险，而后者的对象则是初次进入劳动市场的学生，以及工作长期中断后重新求职的主妇。这样瑞典失业津贴就有了双重系统，不仅更具有通用性，而且成为积极劳动市场政策的支柱。另外国家扶助方面不仅被制度化，也被社会化，因此亦被称为“社会扶助”。它虽然也需要资产调查，但不像英美等国采取选择主义，即对象仅仅是一部分特定的人群，瑞典是把人口中大部分作为对象。例如在瑞典普遍推行的住宅津贴，就是在资产调查的前提下，针对一种较高的全国基准，由地方政府承担管理责任，使全国大多数家庭都获得了这种社会性扶助，从而有别于把对象仅限于养老金和儿童津贴受给者的英美式选择机制。

总而言之，瑞典型社会福利国家，一贯追求的是全面性的社会保障，“通用”体系是其运营的主轴，因此它无疑加强了瑞典国民的经济安全，提高了他们可获得社会服务的质量和数量。但是，过分强调福利又往往成为抑制工作、储蓄和创业精神的因素，从而割断了努力和报酬之间的联系。由于瑞典经济20年来增长缓慢和最近严重的经济衰退，特别是巨额的国债和创纪录的失业率（2010年数据近10％），致使其整个社会保障体系正经历一场灾难。

（二）价值观念的比较

英国型的主要价值观念是所谓的“经济性平等”，其鲜明特征是把保障社会全体成员（不管其有无所得）的最低国民生活水准，作为国家的义务，因此长期以来曾经维持一种无差别的定额给付，后为提高水准才逐步转换为二阶层式的结构，但维持所谓平等的市民社会，仍是其追求的目标。因此，在这种高度强调“经济性平等”的价值观下，一般通用制度理所当然被作为社会救助体系的中心，然后由于英国所得阶层的差别很大，导致其重心向众多的依靠社会扶助的人们倾斜，从而出现了理论与实践之间的矛盾。

美国型社会救助的主要价值观念就是“自由”，强调劳动主义，社会救助受助者被强烈的带上“劳动”的色彩，即基本上是根据其本人对产业社会的贡献程度，来考虑其生活保障，所以家庭主妇仅被置于配偶的地位，没有成为社会救助的直接对象。同时公共年金虽不发达，企业年金却异常的普及，这也是劳动至上的表现。对于没有或不能参加劳动市场活动的个人，首先是创造条件力促其复归劳动市场，其次才是提供需要资产调查的救济。美国的这种自由主义和强调劳动主义的价值观，影响到美国至今仍没有建立起全国性的一般通用社会保障体系，并且在相当长时期内还将继续下去。

瑞典型社会救助的主要价值观念是所谓的“社会性平等”，也就是把平等的价值观渗透到整个社会之中，不仅仅限于机会的平等，而且十分强调结果的平等，因此是一种特别重视消除社会差别的“社会性平等”，它完全不同于英国仅保障最低生活水准线的平等，而是在所得分配领域内实行全面的平等化。

（三）分配政策的比较

从政策上归类，社会救助政策应当属于所得分配政策的一部分，英、美、瑞典三种类型所表现出如下的政策特征。

英国型的政策特征是，尊重第一次所得分配的结果，但重视第二次所得分配中的最低生活标准的平等，这是由于英国的第一次所得分配一般不充分，因此有必要保障最低生活水准。但实施这种政策的前提是要有良好的雇佣状况，英国由于长期经济不振和生产率的普遍下降，因此不能充分提供再分配资源，从而使上述政策的实施遇到极大困难。

美国型在政策上表现出特别重视第一次分配，通过鼓励自由竞争和经济增长，扩大第一次所得分配，但因此所得的等级差距也较大。因此，在第一次所得分配后，也适当注意在二次分配中对低所得者的支持，例如在公共年金中使用不同的替代率，使低所得者的替代率达到或者接近60％的水准（高所得者仅为30％左右），但总体结构并没有大的改变。

瑞典型政策特征是，不论是第一次还是第二次所得分配中，都强调平等化，即不像英、美等国主要是重视二次所得分配中的再分配效果，而是在第一次所得分配中就实施了许多平等化措施，从而使所得分配达到比较均衡的状态。瑞典在实施上述政策时，十分注意消除市场监控制度与工会之间的对抗，努力寻求市场的更大活力，因此它的政策与英美不同，劳资协同的气氛很浓。

鉴于上述政策特征，使得这三种社会救助类型国家在所得分配上有如下状况。英国型：虽有第一次分配形成的类“金字塔形”格局，但更有着与市场没有关系的第二次分配，目的在于保障国民生活的最低水准。对于国民生活最低水准以上的部分是托付市场，即适用于市场原理。因此，英国再分配模式是国民生活最低水准的“箱形”上面，再添加了一个小“金字塔形”，最终形成了“房屋形”。美国型：因为是在第一次分配留下的“金字塔形”工资基础上进行再分配，所以即使若干高度上有所变化，但基本结构不变，所得比例型的再分配是基本的，从功能上看，它属于水平性或时间性再分配。瑞典型福利国家最关心缩小工资差别本身，因此在第一次分配时，根据公共服务和有关工资政策，努力把“金字塔形”工资均衡的压缩其高度，使其改变原本形状变成较为均质化的“台形”，然后在这基础上通过二次分配的过滤，以最终达成平等。

三、国外社会救助的基本特征

（一）社会救助是社会经济再分配的重要手段

各国都是在国家适度干预下，对贫困居民进行物质再分配的经济关系才得以形成，并逐渐通过稳定的法律制度来规范国家干预的经济再分配关系。当今世界，社会救助制度通常被视为纯粹的政府行为，是一种完全由政府运作的最基本的再分配或者转移支付制度。当然，各国也都有民间机构参与社会救助事务，并得到了政府的承认、支持、鼓励和奖励，也都被纳入相关社会救助法的调整范围，继而成为受国家干预的一种再分配经济关系。社会救助法律安排了社会救助经费的筹集、使用及其监督。各国的社会救助经费主要来源于国家各级政府的财政预算，另有少量的劝募基金、私人捐赠等款项，这些基金筹集到以后，通过相应的机构分发到符合条件的贫困居民手中，从而实现经济再分配目的，有效缓解社会贫困。

（二）社会救助法律制度普遍受到重视

在市场经济发展相对落后的国家，社会保险制度还不完善，福利津贴更少，社会救助在社会保障方面负有特殊的使命，对保障居民的生存权利具有尤为重要的作用。发达国家社会保障制度发展历程，一般也是先有社会救助，然后是社会保险、社会福利，最后形成较为完整的体系。越是发达国家，社会救助法律制度越健全、越完善，有关规定也会越具体。当然，社会救助法律制度在各国社会保障体系中的重要性并不完全一样，在发展中国家其地位就相对十分重要，而在发达国家由于其社会救助制度发展程度不同其法律地位也有所不同。

（三）社会救助对象范围比较宽泛

对家庭人均收入水平低于贫困线标准的贫困人口予以救助，是社会救助的常规形态。这些人有的处于长期贫困，有的则是临时贫困。在社会救助发展到一定阶段之后，许多国家对弱势群体予以特殊救助，如老年人、未成年人、病患者、残疾人、灾民、失业者、失学者、难民等，这些人都是社会的不幸者、弱者，对象众多，范围广泛，且其享受救助权利无须尽相应的义务。在社会救助方式上，以现金给付为主，实物给付和提供服务为辅；有分散救助，也有集中供养救助；开始一般是生活救助，然后逐步开展医疗、住房、教育、残疾等各项救助。

（四）生活救助是社会救助的核心内容

社会救助首先是为了保证被救助人的基本生存，因此生活救助成为各国社会救助内容中最重要的部分。在各种家庭补助项目中，有的救助特征很突出，有的则更大程度上是一种福利性补贴。发达国家与发展中国家的表现就有所不同。这也是与一国的经济实力直接联系的。对受救助者救助的内容多、水平高，社会救助法律制度的再分配功能就发挥的大；内容少、水平较低，社会救助法律制度的再分配功能就发挥的小。社会救助法律制度再分配功能发挥的大小，直接反映出国家干预这种经济再分配关系力度的强弱。

（五）普遍以最低生活保障标准或者贫困线作为救助的依据

当然，这主要是针对生活救助而言的。急难救助、灾害救助等并不需要贫困线标准，因为这种状况表现出来的需要救助状态是显而易见的。贫困线的具体数额是动态的，根据经济发展水平确定。例如美国的贫困线由各州确立，各州根据本州的经济发展水平确立和调整贫困线的具体标准，联邦政府在社会救助和社会福利支出方面对人均收入相对低的州给予倾斜。美国的贫困线标准很高，相当于发展中国家的小康生活线（资料显示美国非农业人口中四口之家贫困线收入标准，1959年为2 973美元，1969年为3 743美元，1979年为7 412美元，1994年为15 141美元）。[11]发展中国家的贫困线一般更能真实反映贫困程度。这与一国整体的经济发展水平有直接联系，同时也与该国政治统治的价值取向密切相关。

（六）家计调查是社会救助法律制度的基本特征

当然，这主要体现在生活救助方面，也体现出明显的国家干预特点。作为一种过滤性的制度安排，它能够使相对总是有限的救助资源被分配到确实需要的人手中。因为这样一种经济再分配关系的生成和维持，本身并不直接创造社会财富，它更大程度上是实现和维持一种社会相对稳定与和谐的状态，主要是一种社会价值层面上的考虑。因此，从经济增长的角度出发来考量，供给这种再分配的物质财富就只能是相对有限的。为了发挥其尽可能大的效用，家计调查制度就被设计出来了。从另外一个方面也说明，民众的社会救助权利需要被赋予和尊重，但由于经济人属性的制约（每个人都趋于使自己得到的利益最大化），其权利的行使也必须受到相应的审查。