贫困与社会救助概述-社会保障学

一、贫困的概念

贫困（Poverty），也称“贫穷”，是一种客观的物质生活状态。在微观视角下是指家庭或者个人因收入水准达不到一种社会可以接受的最低标准，即“贫困线”标准的物质状态。贫困不仅只是经济概念，更关乎公民基本的权利、能力，其实质是一种权利和能力的贫困。在宏观层面，贫困是一种社会问题，一般认为贫困是一种由社会环境造成的社会后果。世界银行将贫困定义为多方面福祉缺失，包括较低收入、无法获得基本商品和服务、较低的健康和教育水平等，并且没有足够的能力和机会改变现状。

根据贫困标准的不同，贫困可以划分为绝对贫困和相对贫困。相对贫困是指个人或家庭的收入水平虽能维持其食物保障，但是无法满足最基本的其他生活需求的状态。是社会不平等的衡量标准之一。一般来说，相对贫困的衡量标准是家庭或者个人收入水平少于社会平均水平的一定比例人口占总人口的比值，如以平均收入40％或者1／3来确认。绝对贫困是指在特定的社会生产方式和生活条件下，个人和家庭的收入达不到维持其最基本的生存需要的状态，从而陷入生存困境，绝对贫困是以维持人的生理机能的最低需要为标准来加以确定的。

其中，贫困线（Poverty Line）亦称“低收入水平（Low－income Level）”或“贫困标准（Poverty Standard）”，是在一定的时间、空间和社会阶段条件下，维持人们的基本生存所必需消费的物品和服务的最低费用标准。一般由政府给出当地贫困线标准，并用消费物价指数调整。

在社会救助中，常常使用救助线概念。救助线（Social Assistance Line）与贫困线不同，救助线也称“社会救助标准”，是政府以贫困线为基准，综合考虑其和失业保险金、最低工资等社会保障之间关系，结合政府财力状况，给出的收入标准。这个标准是用来作为是否提供救助的依据。与理论层面的贫困线不同，是政府综合考量决策的结果。救助线通常会低于贫困线。

此外，根据贫困发生的原因不同，也可以把贫困分为区域性贫困和阶层性贫困。区域性贫困是指由于地区发展的不平衡导致的贫困，主要是当地社会成员普遍面临缺乏食物保障的生活危机状态，从而需要普遍救助。阶层性贫困也称结构性贫困，是指由于各种原因造成部分社会成员收入过低或无收入而难以维持自身及其家庭成员的基本生活的贫困现象。

二、贫困的测量

无论是相对贫困还是绝对贫困，贫困都是可以测量的。通常测量贫困的方法有四种，包括市场菜篮法、恩格尔系数法、生活形态法和国际贫困标准法。

（一）市场菜篮法

市场菜篮法，也称标准预算法，是由英国学者西伯姆·朗特里（Benjamin Seebohm Rowntree，1871—1954）建立的。市场菜篮法首先要确定一张生活必需品的清单，在这个清单中包括社会公认的最起码的生活必需品的种类和数量，然后根据市场价格来计算获得这些必需品所需的现金额，即为贫困线。由于生活必需品的清单通常是由专家来确定，而他们本身很可能缺乏下层社会生活的体验，因此学者们质疑这种标准是否符合人们的实际消费模式，并进而提出标准制订过程要民主化，即要通过公众讨论来共同确定清单。但事实上，不管何时何地，采取何种方式，人们对菜篮清单项目一直有较大的争议，这种争议不仅存在于非生活必需品上，也存在生活必需品上。因此，在市场菜篮法中，清单究竟由谁来决定，如何决定哪些是和哪些不是生活必需品，成为该种方法争议的焦点。

（二）恩格尔系数法

恩格尔系数法，也称“食费对比法”，用开支中必需品比例来测量贫困水平的方法。是“收入替代法”中的一种。恩格尔系数法的理论基础是恩格尔定律（Engle's Law），即生活必需品支出与收入的增长成反比。因此，在很大程度上，生活必需品支出状况可以作为衡量收入水平的替代指标（Income Proxy Measure），而既然贫困线代表某一种收入水平，那么我们就可以利用该替代指标来确定贫困线。基于这种逻辑推理，1969年，美国学者奥珊斯基（Mollie Orshansky，1915—2006）通过对1960年代美国家庭消费恩格尔曲线的研究发现，30％是一个转折点，即恩格尔系数低于30％之后，下降速度变缓。所以她提出，如果一个家庭的食品支出占总消费的比例超过30％，那么这个家庭就是贫困的。从本质上看，恩格尔系数法仍属于绝对主义范畴。需指出的是，这里的转折点会随家庭规模和构成的变化而变化，也会因时、因地而变化；生活必需品的定义也不只限于食品，还可能包括住房和衣着。通常国内学者把恩格尔系数60％作为贫困线（更准确地说，绝对贫困线）的标准。

（三）生活形态法

生活形态法，是由英国学者彼特·汤森（Peter Brereton Townsend， 1928—2009）提出。这种方法的核心基础是汤森提出的相对遗缺（Deprivation）概念，即如果人们因没有获得社会或风俗认为应该享有的食物、基本设施与服务，而无法参与正常的社会活动，即被认定为处于贫困状态。汤森根据被调查者对有关生活形态方面的问题的回答，遴选出若干遗缺指标，并用以判定贫困人口。和恩格尔系数曲线一样，汤森发现遗缺指数和收入曲线也存在明显的转折点，即遗缺门槛，于是他就认为和转折点相对应的收入即为贫困线。生活形态法的最大贡献是以客观、定量的指标来度量看似主观的相对贫困，从而使得相对贫困实现可操作化。但一些学者表示，对生活方式与收入之间是否存在直接的关系持怀疑态度。

（四）国际贫困线法(https://www.xing528.com)

国际贫困线法，其实质是收入比例法。1976年，经济合作与发展组织以一个国家或地区社会的中位收入或平均收入的50％作为这个国家或地区的贫困线。这种方法简单明了，非常容易操作。但是因为该方法源自西方发达国家，故而学者们对它是否适用于全世界特别是发展中国家尚存在许多争论。此外，世界银行也设定了国际（绝对）贫困线，按照1985年购买力标准（PPP），日均生活费不足1美元（或2美元）的人口即为贫困人口。2008年8月29日，世界银行将国际贫困线由每天生活费1美元提高到每天生活费1．25美元（PPP）。该方法被普遍应用于发展中国家以及这些国家之间的比较。

三、社会救助的概念

社会救助（Social Assistance）[1]分为广义和狭义概念。所谓广义的社会救助是指国家和社会对需要帮助的人所提供必要帮助的总称，包括物质上的帮助和精神上的帮助，如生活救助、医疗救助、生产救助、灾害救助、教育救助、住房救助、法律救助、心理援助等。狭义社会救助是指国家和社会对难以维持基本生存和生活需要的人所给予的物质帮助的总称，主要包括生活救助、医疗救助、灾害救助等。

社会救助对于优化资源配置、实现社会公平、维护社会稳定有非常重要的作用。社会救助一词，早期称为社会救济。通常来说，救济是一种消极的救贫济穷措施，基于一种同情和慈善的心理，对贫困者行善施舍，多表现为暂时性的救济措施；而救助则更多反映一种积极的救困助贫措施，是基于政府的责任而采取的长期性的救助，即指国家对于遭受灾害、失去劳动能力的公民以及低收入的公民给予特殊救助，以维持其最低生活水平的一项社会保障制度。社会救助主要是对社会成员提供最低生活保障，其目标是扶危济贫，救助社会脆弱群体，对象是社会的低收入人群和困难人群。社会救助体现了浓厚的人道主义思想，是社会保障的最后一道防护线和安全网。

四、社会救助的发展趋势

（一）救助权益呈现出“强制—恩惠—权利”的变迁

社会救助在原始阶段是民众个体行为，主要以社会互助、宗教慈善行为等形式出现。最早出现的英国《伊丽莎白济贫法》宣布建立“贫民习艺所”，强迫贫民劳动以杜绝流浪现象，过于强调对不劳动者的惩罚而比较忽略对需求者的帮助，其动机是统治者意识到贫困和失业对其统治的威胁，必须由政府采取某种措施来缓和这些社会矛盾。这是“那个时代占主导地位思潮的产物。当时英国社会上层存在一种强烈的愿望，一种采取某种户外救济措施和惩治懒惰相混合着的愿望”。[2]大部分17世纪的思想家认为，政府应该使用自己的权力来迫使每个有工作能力的人做点工作。这就是所谓的社会救助呈现出的强制性特征，统治者仅把它作为一种权宜之计，目的是要避免各种不满力量的汇集而形成大的爆发，用济贫法来设置一道阻止人们铤而走险的屏障。同时，当时的普通民众对此根本没有发言权，既无组织，又无统一的思想意识，不能形成一股对统治阶级施加压力的政治力量。然而在社会生产力迅速发展、社会财富急剧增加、有产者惊人的富裕与穷人的贫困形成尖锐对比，社会矛盾和冲突不可避免的形势下，统治者意识到要避免革命，必须缓和社会矛盾，将各种冲突控制在一定的范围之内，政府必须将穷人的数量和贫穷的程度控制在一个不至于引起动乱的“度”上，必须采取缓和社会矛盾的政策和制度。这时社会救助方式的选择表现为一种恩惠思想。统治者以同情和怜悯的姿态给予贫民适当的救济，以劳动者能勉强生存而不致威胁其统治为限。资产阶级革命的爆发创造了一种民有、民治、民享的政体模式，“天赋人权”、“私权神圣”等理念深入人心，政府成为民选的政府，国家成为人民的国家，人民的各项权利得到空前的张扬和维护，其社会救助利益的享有成为一种权利，国家有义务和责任为民众提供社会救助。当代“各国多认为社会救济乃政府对于人民的一种重要责任，在人民方面则为一种应享之权利”。[3]这种权利不仅包括了生存权的需求，当经济发展到一定程度之后，适当的发展权也被纳入。当代各国正是普遍秉承了这种理念来设计其社会救助法律制度，加大国家对这种经济再分配关系干预的力度，以更为充分地保障人们社会救助权的实现。

（二）救助方式由消极被动到积极主动模式选择的变迁

社会救助指导思想的演变，直接影响和决定了社会救助方式的变迁。在强制性社会救助思想指导下，视贫穷为个人的罪恶，仅仅在其影响到统治者的地位时，才被动地、消极地予以应付，并没有想从根本上遏制贫穷，也并不会意识到贫民怎么还会有获得救助的权利，至多也是以同情和怜悯的姿态给予一些恩惠性的救济，就认为已经是对贫民的最大照顾了。民众权利时代的到来，才有了自己的代表，才能反映出自己的声音，自己的社会救助权利才得到了重视和维护。这时的政府才会进行制度化和系统化的安排和设计，主动积极地维护和保障民众的社会救助权利。其救助方式的选择和采纳还照顾到接受人的心理和进一步发展等多方面的考虑，如提供就业指导、职业训练、小额贷款、以工代赈、发展生产等，帮助受救助人自立，维护他们的尊严，提供他们独立生活的能力。尤其是发展中国家更为重视扶持有劳动能力的贫困对象发展生产，通过给贫困对象贷款、借给生产工具等方式，帮助贫困对象就业和进行生产经营，努力发展经济才能从根本上解决贫困问题。

（三）救助由完全无偿向履行适当义务转变

由于经济人的本性，接受社会救助的权利也不能是没有任何限制的。虽然有家计调查制度的过滤，但受救助人仍然有可能滥用其接受社会救助的权利。因此，各国逐渐变革完全无偿提供救助的模式，使有一定能力的接受救助的人也要负担一定的义务，如参加社区劳动、参与一些公益事业、小额贷款的偿还、以工代赈中劳务的付出、进行就业培训辅导、积极寻找就业机会等。这种制度安排可以有效地监督受救助人的行为，督促其自立，并保证社会救助金的有效使用，降低其“漏出率”。

（四）民间力量在社会救助中的作用日益凸显

社会救助在没有被政府重视和有效安排的相应制度加以系统解决之前，民间力量如教会、慈善组织等是进行社会救助的主体。政府运用国家正式制度安排开始解决贫困问题之后，民间力量的作用一度式微。但事实证明仅仅依靠国家单独解决贫困问题是不够的，必须把民间力量的作用有效地规范和整合起来，才能更好地发挥社会救助制度的作用。于是当代各国政府积极鼓励民间组织作用的挖掘和发挥，与政府进行分工，通力协作。德国就通过立法规定，社会救助要坚持政府与民间合作的原则，联邦救济法不得侵犯教会、宗教团体、民间组织的地位和活动，社会救助实施机构在与各团体机构合作时，应考虑到其独立性，相互取长补短，并支援民间团体。除了现金的发放以外，民间救助活动应优先进行。智利、台湾地区等都对民间力量进行社会救助十分重视，立法上都相应予以规范。