失业保险理论与实践—社会保障学成果

一、失业保险的基本概念

（一）失业的含义

1．失业的概念

失业（Unemployment）是相对就业而言的概念。按照国际上通用的概念，失业是指在市场经济条件下，劳动年龄段内有劳动能力并有就业意愿的劳动者，失去工作机会和工作岗位的社会经济现象。2003年，我国原劳动和社会保障部对“就业”与“失业”的概念作了重新界定。就业人员，是指在法定劳动年龄段内（男16—60岁，女16—55岁），从事一定的社会经济活动，并取得合法劳动报酬或经营收入的人员。其中，劳动报酬达到和超过当地最低工资标准的，为充分就业；劳动时间少于法定工作时间，且劳动报酬低于当地最低工资标准、高于城市居民最低生活保障标准，本人愿意从事更多工作的，为不充分就业。失业人员，是指在法定劳动年龄段内，有工作能力、无业且要求就业而未能就业的人员。其中，虽然从事一定的社会劳动，但劳动报酬低于当地城市居民最低生活保障标准的，视同失业。新定义不再强调户籍概念，不再要求必须在当地就业机构进行登记。

2．失业率

失业率是反映就业状况的重要指标，通常根据失业率判断就业形势。根据我国情况，失业率有三种表现形式：一般失业率、城镇登记失业率和调查失业率。

（1）一般失业率。指失业人数与就业人数和失业人数之和的百分比，它是衡量一个国家宏观经济中失业状况最基本的指标。计算公式为：

失业率＝失业人数／（失业人数＋就业人数）×100％

（2）城镇登记失业率。指城镇登记失业人数与城镇就业人数和城镇登记失业人数之和的百分比。计算公式为：

城镇登记失业率＝城镇登记失业人数／（城镇登记失业人数＋城镇就业人数）×100％

城镇登记失业人员是指有非农业户口，在一定的劳动年龄段内，有劳动能力，无业但有就业意愿，并在当地就业服务机构进行求职登记的人员。

（3）城镇调查失业率。是指通过城镇劳动力情况抽样调查所取得的城镇就业与失业汇总数据进行计算的失业率，具体是指城镇调查失业人数占城镇调查从业人数与城镇调查失业人数之和的百分比。计算公式为：

城镇调查失业率＝城镇调查失业人数／（城镇调查从业人数＋城镇调查失业人数）×100％

我国目前公布的失业率实际上是城镇登记失业率，2010年末城镇登记失业人数为908万人，城镇登记失业率为4．1％。该失业率只包括城镇地区并且登记在册的失业人员。而西方国家公布的失业率是既包括城镇又包括农村的全社会失业率。西方国家公布的失业率是调查失业率，而调查失业率的真实性高于登记失业率，如国际劳工组织的报告显示，2003年全球失业率达6．2％，美国为6％。

3．失业类型

根据失业的成因和特点，失业一般分为摩擦性失业、周期性失业、技术性失业、季节性失业和结构性失业等。

（1）摩擦性失业。指在市场经济中，由于劳动力市场运转不完善而出现的失业，主要表现为求职者与提供的就业岗位之间存在着时间的滞差。

（2）周期性失业。指由于经济的周期性波动而导致的失业，主要表现为当经济运行周期处于收缩、衰退和萧条的阶段时，失业者会明显增加。

（3）技术性失业。指由于引进了节省劳动力的新设备、新材料、新工艺以及新的生产管理技术导致的失业。主要表现为随着资本有机构成的提高、生产技术的改进，资本对劳动力的需求相对或绝对减少，半熟练或不熟练的工人容易陷于失业的境地。

（4）季节性失业。指由于某些行业生产条件或产品受气候条件、社会风俗或购买习惯的影响，使生产对劳动力的需求出现季节性变化而导致的失业。

（5）结构性失业。指由于产业结构的变化以及生产形式和规模的变化，劳动力结构不能与之相适应而导致的失业。主要表现为一些行业的岗位空缺和另一些行业的求职者过剩的现象并存。

（二）失业保险的含义

失业保险（Unemployment Insurance）是指国家通过立法强制实施的，由社会集中资金建立专门的风险基金，对因失业而暂时中断收入和生活来源的劳动者提供一定时期物质帮助及再就业服务的社会保险制度。它是社会保障体系的重要组成部分。在现代市场经济条件下，失业是不可避免的，失业者离开工作岗位，失去了工作和收入，意味着无法保障基本生活，无法得到社会和家人的认可，长期失业者更会对自己失去信心，甚至走上违法犯罪的道路。现代社会，失业保险成为保护失业者收入和生活水平的重要措施。世界各国普遍重视失业保险制度的建立，失业保险制度也是就业保护的重要内容之一。

失业保险，有强制性失业保险和非强制性失业保险之分。所谓强制性失业保险，是指符合法律规定范围的人员，不管个人是否愿意，都要强制其交纳一定的保险费用，参加失业保险。目前，美国、加拿大、中国都实行强制性失业保险。所谓非强制性失业保险，是指符合法律规定范围的人员，是否参加失业保险，取决于投保人个人的意愿，但是一旦选择参加失业保险，就必须承担相应的缴费义务，才能享有应得的权利。如丹麦、冰岛等国家实行非强制性失业保险。

（三）失业保险的特点

失业保险除了具备社会保险的强制性、互济性、社会性和福利性特征以外，还具有如下特点：

1．失业保险的对象是有劳动能力的劳动者。只有同时具备没有丧失劳动能力且有就业意愿但没有工作岗位这三个条件的劳动者，才能享受失业保险待遇。

2．造成失业风险的原因在于社会经济因素。如产业结构的调整、就业政策的变化等都可能造成失业。失业保险通常遵循非自愿失业原则，对于不想就业或者失业后持消极态度的劳动者，一般排除在失业保险之外。

3．失业保险的待遇领取具有期限规定。一定比例的失业率对市场经济来说，属于正常现象，失业对于具体的劳动者来说也是一种暂时的现象。规定失业者享受失业保险的期限，严格享受失业保险的条件，目的是为了防范“失业陷阱”，促进劳动者积极寻求再就业机会。

4．保险待遇与就业关联。失业保险不仅要保障保险对象的基本生活需求，更重要的是通过职业培训、就业指导、职业介绍等提高失业人员的就业能力，为他们谋求新的职业创造条件，以便使其尽快实现再就业。

二、失业保险的形成与发展

（一）失业保险的形成

在16—17世纪，欧洲在进入工业社会以前，就有少数既没有土地也没有所属领主的流浪汉，工业社会初期开始产生大量失去土地又找不到工作的“平民失业群体”，在当时的生产、经济与社会条件下，帮助这些困难群体的最初的办法就是慈善救济。到了19世纪，工业社会得到了一定程度的发展，工人中间已经有了自发的互助组织，比如法国的“互济会”，德国的“劳动者福利中心”，比利时和英国的工会组织等，这些组织以互助自救的方式来降低劳工们的风险，从而形式了早期的失业风险防范和抵御收入减少的互助合作办法，而这种由会员缴费，互助共济的风险分摊形式构成了早期失业保险制度的雏形。

（二）失业保险制度的建立

由于工业化时代的到来，失业成为不可避免的现象，失业工人的大量存在，对于国家的稳定造成了极大的威胁，而且，如果失业工人的基本生活没有保障，也难以为经济高涨时期提供大量充足的劳动力。而早期的由工人们自发组织、工会或者行业所采取的自保形式，虽然为小范围的失业者提供了风险保障机制，但是难以化解大规模的失业风险问题。因此，各国政府为了缓解矛盾，参照社会疾病保险、工伤残障保险等的做法，陆续建立了社会化的失业保险制度。

1905年法国成为最早建立失业保险制度的国家，其后挪威和瑞典分别在1906年和1907年建立了失业保险制度。这三个国家的失业保险均为非强制性失业保险，即法律确定范围内的人员是否参加失业保险取决于个人意愿，凡是参加保险的，就必须根据失业保险法律规定接受管理，包括承担一定的义务和享受相应的权利。

1911年，英国颁布了《国民保险法》，开创了强制性失业保险制度的先河，其后被一些国家效仿，并成为世界失业保险制度的主流。在20世纪30—60年代，是世界各国失业保险制度建立的旺盛时期。在这一时期，国际劳工组织也制定了有关失业保险的公约和建议书，如1934年的《失业补贴公约》和《建议书》，1952年的《社会保障最低标准公约》对失业保险的规定，1988年的《促进就业和失业保护公约》和《建议书》等。这些对各国失业保险制度的发展和完善起到了极大的促进和引领作用。目前全世界有69个国家建立了失业保险制度，其中大多数国家和地区实行强制性保险。

在基金来源上，与社会保险其他险种相同，失业保险费通常由雇员和雇主共同分担，也有些国家规定全部保险费由雇主缴纳。政府对强制性和自愿性两种保险的补贴数额都很大。在享受待遇条件上，一般都要求具备非自愿性失业、缴纳一定期限的保险费，或在受保职业工作一定年限，申请者具有工作能力并愿意寻找工作等前提条件。另外，对无正当理由而自愿离职的，由于行为不端被解雇的，或参加劳资纠纷导致停产而使自己失业的，一般规定要取消其享受失业保险的资格或降低给付标准，或推迟给付时间。

在失业补助金上，通常以周为单位支付，标准为其最近一段时期平均工资的一定百分比。大多数国家计算失业补助金的替代率为平均收入的40％—75％，有些国家一律支付等额补助金。如果失业人员已成家，除发给基本补助金外，还要对其配偶及子女加发一定的补助金。在支付失业补助金前，通常有几天的等待期。大多数国家对连续领取失业补助金的时间有一定限制，一般情况下为8—36周，在某些情况下可适当延长。

另外，有些国家根据缴费期限或参保时间决定享受期限。有些国家除正规的失业保险外，还提供失业援助或提供以失业人员家庭经济状况为条件的其他待遇作为补充。这样，失业人员领取补助金期满后，如果收入低于一定水平，还可以继续得到一些救助。在管理体制上，多数国家是由政府部门管理，有些是由自治机构管理，这种自治机构一般由受保人、雇主和政府三方代表组成。失业保险与就业服务之间经常保持紧密的行政联系。有些国家已将失业保险和就业服务合并管理，基层的管理工作尤其如此，目的在于促进失业人员尽快实现再就业。

（三）失业保险的发展趋势

失业保险制度的建立，对于保障失业人员的生活，维护社会稳定无疑起到了巨大的作用。建立和完善失业保险制度，是社会发展的需要，也是经济发展中不可缺少的一环。失业保险制度的发展和其他社会保障制度一样，有一个不断完善和内容逐渐丰富的过程。

失业保险制度的产生，最初是为了帮助失业者维持正常生活，给予他们适当的津贴补偿，以暂时代替其收入来源。但是，随着时代的发展，这种经济补偿所起的作用越来越小。因为科学技术的飞速发展带来了日益频繁的改行、换岗现象，有限的补贴对人们的技术培训和技能革新几乎无任何帮助。因此，失业保险制度不仅要帮助失业者度日，更重要的还在于使失业者尽快掌握新技术、新工艺，实现再就业。法国在1967年就提出对失业保护制度进行改革，强调从“适应技术变革的基础结构”方面进行失业补偿。随后，一些发达国家将失业保险改为就业保险，旨在通过政府行为，为失业者提供种种机会，让他们得到政府提供的免费职业培训和技术指导，尽快重新上岗。目前，英国、法国、德国每年用于职业培训的经费分别为30亿英镑、170亿法郎和80亿马克。以美国为例，从20世纪50年代末开始，对劳动就业领域就进行了特别关注，1960年美国在其劳工和公共福利委员会下，成立了就业和人力附属委员会，并先后颁发了三项有关立法，包括《人力发展和训练法案》（1962年）、《经济机会法案》（1964年）和《全面就业法案》（1973年），由州和地方政府制定落实人力发展和培训计划，提供财力支持，帮助劳动者和就业不足的劳动力提高工作技巧，进入20世纪90年代，美国政府更加重视职业培训，制订了《美国再就业法案》，主旨是“促进被永久性解雇的工人得到他们所需的有效而高质量的培训”。

为了应对失业率不断升高的现象，各国越来越倾向于采用全方位的失业保障制度，即将失业保险与失业预防、就业援助相结合，进一步拓宽失业保险的功能。1980年经济合作与发展组织提出了“福利国家危机”的警告，指出随着失业保险待遇标准的提高，失业保险在保护失业者利益的同时，也在某种程度上创造着失业，即失业保险制度本身含有抑制再就业的负面因素。随后许多国家进行了失业保险改革，工作重点是由过去的失业保险、失业救济转向就业援助和失业预防，全方位思考和解决失业问题，构建一体化的失业保障制度，力促就业。

三、失业保险的基本原则

对于劳动者来说，失业是由于各种原因失去了工作，但并未失去劳动能力。建立失业保险的目的是通过建立社会保险基金的办法，使劳动者在失业期间获得必要的经济帮助，保证其基本生活，并通过专业训练、职业介绍等手段，为他们重新实现就业创造条件。因此，建立和完善失业保险制度，应当遵循以下原则：

（一）保障对象和范围只限于原来已经工作的人员

按照是否参加过工作划分，失业人员由两部分构成，一部分是新成长起来的劳动力，他们还没有参加过工作，属于待业人员，其生活一般由家庭负担；另一部分是失业之前已经工作过一段时间或很长时间，并且依靠就业的工资收入维持本人及其家庭的生活。失业保险的目的在于为因失去工作而致的收入中断人员提供帮助，因此，失业保险的保障对象和范围仅限于原来已经工作的失业人员，不包括新成长起来的劳动力。我国1999年的《失业保险条例》所指失业人员只限定为就业转失业的人员。

（二）严格规定享受失业保险的条件

失业有主观和客观两类原因，规定失业保险条件，应尽量避免因建立失业保险制度产生擅自离职，或故意造成保险事故来获得，失业保险待遇的情形发生。因此，世界各国普遍设立失业保险待遇享受的条件，通常在失业性质、就业意愿、就业培训与指导等方面进行严格规定。对于那些主动失业，不进行就业登记，不接受职业训练及不服从就业安排者，均不能享受或继续享受失业保险待遇。

（三）规定失业保险的标准和期限要适当

确定失业保险待遇标准，要从保证失业人员的基本生活和促进再就业出发，标准不宜规定过高，应适当低于本人失业前的基本工资收入和当地政府依法规定的最低工资保障标准，但要高于当地民政部门规定的社会救济标准。

失业保险的给付应有时间上的适当区别和限制。首先，在失业保险的给付期限上，不同工作时间的劳动者应有所区别。其次，对享受失业保险待遇过期仍不能就业者，应转入社会救助渠道，由民政部门给予帮助。确定这一原则，是从有利于促进失业者积极寻找工作来考虑的。

（四）在较大的范围内实行基金统筹

国家通过立法，规定失业保险基金来源要多渠道，由用人单位、职工个人和国家分担。对于缴纳失业保险费的广大劳动者和诸多企业而言，每次享受失业保险金的只是少数人，体现了劳动者之间的互助互济。失业保险基金的收缴在大范围内进行，遵循“大数法则”，能够使社会分布不均的失业风险在一个足够大的范围内进行分散，提高失业保险的保障能力。

四、失业保险的基本内容

（一）覆盖范围

失业保险的覆盖范围主要是劳动年龄段内已经就业且有劳动收入的人群。根据各国的实践，失业保险覆盖范围有一个不断扩大的过程，由最初覆盖最不稳定的季节工和临时工，逐渐扩大到部分行业雇员，再扩大到所有企业雇员，然后再扩大到教师和公务员等。每个国家失业保险的范围有所差异。1988年国际劳工大会通过《促进就业和失业保护公约》要求有条件的国家应使参加失业保险的人数达到工资劳动者的85％，其他国家不应低于50％。

（二）资金筹集(www.xing528.com)

通常情况下，失业保险资金来源于政府、雇主和雇员。具体到一个国家，失业保险资金来源有所不同。有些国家是由政府、雇主和雇员三方共同负担，比如德国、英国和日本等；有些国家由政府和雇主共同负担，个人不缴费，比如意大利；有些国家由雇主和雇员共同负担，比如法国；有些国家是由雇主单独负担的，比如印度尼西亚。只有那些实行失业救助制度的国家，才由政府全部出资，比如澳大利亚、新西兰和匈牙利等。

失业保险费一般按缴费工资的一定比例缴纳，比如我国失业保险的企业缴费率为2％，个人缴费率为1％。

（三）资格条件

失业保险待遇的享受必须满足一定的资格条件，通常必须满足以下基本条件。

1．非自愿失业。即失业的原因不是个人主观因素所造成，如果失业是基于自己不想工作主动离职的，则不能享受失业保险待遇。

2．非本人过错被解雇。解雇的发生完全是因为市场或企业的原因，如果因为个人品行不端，或参与非法罢工或反政府游行等被解雇，则不能享受失业保险待遇。

3．参加保险并满足最低缴费时限。没有参加保险或者参加了保险但还没有交够最低保费，也不能享受失业保险待遇。

4．及时在规定部门办理失业登记。发生非自愿失业后，失业者必须立即在相关部门办理失业登记，是申领失业保险待遇的最基本要求。有的国家还要求失业者每隔一段时间要重新声明自己仍处于失业状态。

5．在法定劳动年龄之内且有劳动能力。失业保险着重为有劳动能力且在积极寻求工作的劳动者提供经济和服务帮助。如果劳动者不在劳动年龄段内，则说明其不是法律规定的合法劳动者，即不在失业保险保障范围，同样，即使在法定的劳动年龄段内，但是没有劳动能力，也不是失业保险所能关照的，应该由其他社会保障提供帮助。

6．有积极就业愿望。失业者失业后，有积极寻找工作的意愿和行动，如愿意参加政府有关部门组织的职业培训，接受劳动就业部门的就业指导或者工作建议，则具有享受失业保险金待遇的条件。

（四）等待期

失业保险等待期是指参保对象失业并履行了失业登记手续后到享受失业保险待遇之前有一段等待的时间。等待期通常为7—10天。不过，在实际中，各国等待期长短不一，如瑞士2天，英国3天，芬兰5天，澳大利亚7天，加拿大14天，加纳30天，等等。失业保险设置等待期，主要基于以下原因，一是核查需要时间；二是有许多失业者可能会马上重新找到工作；三是等待期较短，一般不会影响失业者的基本生活。当然，也有许多国家的失业保险不设等待期，如丹麦、法国和德国等，失业时间及津贴从登记之日开始算起。

（五）支付水平

失业保险的支付水平通常用失业保险金占失业者失业前本人工资的百分比来表示。为了衡量一个地区或者国家的失业保险金水平，则通常用失业保险金支付标准占社会平均工资的百分比来表示。失业保险金不能太高也不能太低。太高易于造成失业者落入“失业陷阱”，太低不利于保护失业者的人力资本投资。目前，世界上许多国家的失业保险金给付标准一般在本人原工资收入的40％—60％。国际劳工组织在1988年召开的第75届劳工大会发布报告，建议失业金数额不低于失业者原工资的50％。有的国家在支付失业保险金时还要考虑失业者家庭生活情况，如果有需要抚养的未成年子女或有需要赡养的老人，失业保险金会酌情增加。

（六）支付办法

失业保险的具体支付办法，各国差异很大。有的国家按照“本人失业前工资”的一定比例支付；有的按当地“社会平均工资”的一定比例支付；有的按照当地“最低工资”的一定比例支付；有的按照“最低生活保障金”的一定比例支付；有的国家为了突出平等，凡失业者不论其失业前工资水平高低，都支付同样的数额；有的国家为了鼓励雇员及早参加失业保险，将失业保险金的高低与缴费时间长短挂钩，缴费时间越长，保险金占工资基数的比例就越高。

（七）支付期限

为了避免“失业陷阱”，除了失业保险金水平控制外，还有失业保险金支付期限的限制。国际劳工组织1934年通过的《失业补贴公约》（第44号）规定，支付期应为每年至少156个工作日，在任何情况下，也不能少于78个工作日。实际中，失业保险金支付期限各国长短不一，有两个月的，也有两年的。有的国家将失业保险支付期限与个人缴费年限结合起来，缴费年限越长，失业后获得支付的期限就越长；有的国家将支付期限与经济景气度结合起来，景气度高支付期限就短，景气度低支付期限就长。

五、失业保险的功能和作用

失业保险有两大基本功能，一是为失业者提供基本生活保障，即通过现金给付维持失业者的基本生活水平，为其重新寻找工作提供缓冲时间；二是促进失业者再就业，即通过对失业者的就业培训、职业介绍，帮助失业者重新就业。失业保险的派生功能是通过实施失业保险来维护社会稳定，促进经济发展。其具体作用体现在以下几个方面：

1．保障劳动者在失业期间的基本生活需求，从而维护社会的安定与和谐。失业保险通过保障失业者的基本生活需求，使其免于生存危机，进而缓解阶层矛盾，在一定程度上消除社会不安定因素。失业保险被称为社会发展的“减震器”，尤其在周期性的经济危机时，为维护社会的安定团结发挥着极大的作用。

2．通过对劳动力的保护和改善，促进社会再生产的顺利进行。失业保险制度的建立可以有效调节劳动力的供给，为经济发展提供合格的劳动力支持。在经济衰退期，失业保险通过给失业者发放救助金，维持他们的购买能力，并通过专业培训、职业介绍提高劳动者的素质，为社会再生产的顺利进行创造了必要条件。

3．与其他经济社会政策相配套，促进经济体制的改革。失业保险制度的建立，配合了劳动用工制度的改革，有利于劳动力的合理流动和优化配置，减少了职工与企业之间的摩擦，增强了劳动者的风险意识和竞争意识，并通过保险金给付和就业培训、专业训练等提高劳动者的就业能力，为经济体制改革的顺利进行创造了条件。

六、国外失业保险的实践

（一）国外失业保险制度模式

1．双重保障型模式

这种模式以德国为代表。德国的强制性失业保险几乎涵盖了所有就业人口（公务员和雇主除外），失业者在规定的期限内领取失业保险金。但如果失业者在规定的失业保险给付期后仍然未能找到工作而发生生活困难时，当事人不是被归入社会公共救济系统，而是被归入领取失业救济金之列。失业救济金待遇水平要低于失业保险金给付额水平，领取的最长期限也要短一些，但待遇水平要比社会救助高些。失业保险与失业救济的衔接，为失业人员提供了一个双重保障，避免了部分失业者因未能及时再就业而陷入生活贫困境地。

2．多层次保障型模式

这种模式以美国为代表。根据美国联邦政府颁布的《社会保险法》，其失业保险的覆盖范围除一般雇员外，公务员和家佣也被包括在内。在法定的失业保险之外，鼓励企业建立“补充失业津贴”。“企业补充失业津贴”减轻了失业风险对失业者及其家庭的冲击，各企业根据自身的实际情况制定补充失业津贴计划，有利于在实现底线公平的同时促进效率。

3．援助型保障模式

这种模式以加拿大为代表。加拿大在普遍实施法定失业保险的同时，对失业者中有特殊困难的弱者，还给予社会性援助。援助对象既有特殊困难的伤病失业者，亦有老年失业者和女性孕期失业者。援助资金来自国家财政，是专门针对法定失业保险领取者中的特殊困难人员，是国家保护失业弱者的一项政策性措施。

（二）国外失业保险制度的实践经验

20世纪80年代以来，几乎所有的西方国家都在指责并试图改革失业保险制度。在加拿大，政府部门抱怨失业保险已不再是保险制度，而是一项年度收入补助计划。1996—1997年度，加拿大开始以新的就业保险法取代了以前的失业保险法，希望通过名称的改变，把工人的注意力从“怎样才能有资格得到救助”转向“怎样才能获得更多的工作、保持就业并有更光明的前途”。在美国，克林顿在其施政纲领“新誓约”中着力强调，“不能让一个能够工作的人永远依靠福利”，“如果你们能够工作就必须工作”，因为“你们不可能永远依靠救济过日子”。从具体的改革措施看，各国都力图强化失业保险制度促进就业的功能，改革主要从提高失业保险的准入门槛、降低失业保险待遇和促进就业等方面进行。

1．根据失业期长短确定失业保险金标准

目前各国失业保险金支付期大多数在90天到1年之间，只有少数国家在1年以上。根据失业期长短确定失业保险金给付标准，失业期越短，给付标准就越高。法国规定，最初的失业金待遇为日基准工资的57．4％，其后则每4个月调低一次。比利时规定，对已婚的长期失业者，第一年失业保险金为收入的55％，在其后的7个月内降为35％。调整给付期限，是为了在确保失业人员的基本生活水平的同时，激励他们尽快实现再就业。

2．增加失业保险金给付的限制性条件

对领取失业保险金的失业者附加一些限制性的条件和义务。失业救济的获得不再被视为无条件的权利，只有当申请者积极寻找工作时才能获得。例如，几乎所有的经合组织国家都明确规定，失业者在领取失业救济之前，必须到职业介绍机构进行登记，表示愿意接受职业介绍机构提供的就业机会；在领取失业救济期间，必须定期报告求职情况，并且要按照当地失业保险机构约定的时间面谈或面试，否则将被取消领取资格。

3．实施抑制雇主对雇员的解雇政策

美国实施的“经验税率”制度和德国的“社会福利计划”是典型的抑制解雇政策。美国的“经验税率”制度是指按照雇主解雇雇员的情况来确定企业缴纳失业保险税税率的制度。联邦政府规定，失业保险税率为应税工资总额的5．4％，但为鼓励企业尽量保留雇员和限制企业的解雇行为，美国的大多数州都实行了按企业员工就业稳定的记录情况确定缴纳失业保险税率的办法；另有少数州则直接根据企业解雇人数来确定企业缴纳失业保险的税率。也就是说，企业解雇的人越多，企业缴纳的保险税率越高，最高可达职工工资总额的10．5％。德国实行的社会福利计划是指雇主在企业不景气时若要大批解雇雇员，须向劳动局申报，同时须向被解雇人员提供补偿费的制度。如果雇主不采取大批解雇雇员的行动，劳动局将为这些即将面临失业的员工提供转岗培训经费。

4．调整失业保险基金使用范围

许多国家纷纷调整失业保险基金支出结构，加大用于促进就业的比例。主要采取的措施包括：将失业保险基金用于职业介绍、就业培训；鼓励企业招聘失业人员；将失业保险基金用于购买公益性岗位；将失业保险基金用于资助创办小企业；补助失业人员提前就业或从事临时性的非技能职业等。通过改革，变消极的生活保障为积极的就业保障，对于调动劳动者的积极性，促进经济发展具有重要的意义。

七、我国失业保险的实践

（一）我国失业保险制度的建立

我国失业保险制度的历史最早可追溯到建国初期。当时为了解决旧中国遗留下来的失业问题，保障失业人员的基本生活，政府开始实施失业救济制度。1950年6月，原政务院发布了《关于救济失业工人的暂行办法》，这可以视为新中国成立以来失业保险的雏形，但这种办法只是为了解决旧社会遗留下来的失业问题而采取的临时性措施。随着我国经济的发展，就业机会逐步增加，失业率逐步降低，到1957年我国宣布消灭了失业，并采取了“统包统配”的劳动用工制度，因此使其后20多年的时间里在我国失去了建立失业保险制度的基础和要求。

我国现代失业保险制度的历史很短，至今只有20多年的时间。在这些年的发展中，其大体可划分为以下三个阶段：

1．1986年7月—1993年3月，确立失业保险制度基本框架的阶段。这一阶段也是失业保险初步发挥作用的时期，其标志是1986年7月12日国务院颁布的《国营企业职工待业保险暂行规定》（1986年10月1日实行）。

《国营企业职工待业保险暂行规定》确立了失业保险制度的基本框架，明确了这项制度的主要内容。一是强调了保障失业人员基本生活和促进再就业的双重功能，使失业保险在深化经济体制改革和保持社会稳定中发挥不可替代的作用。二是突出了国家和社会在失业保险中的地位和作用，国家通过立法和制定政策，组织开展失业保险工作，并在必要时提供财政补贴；基金主要由企业承担，社会筹集，统筹使用。三是明确了管理和经办失业保险业务的工作体系，为失业保险的运作提供了组织保证。这一时期，由于种种原因，职工失业现象不突出，享受失业保险待遇的人数有限，失业保险的作用发挥得不够充分。尽管初建的制度在覆盖范围、缴费方式等方面还不尽完善，但毕竟迈出了重要的一步，其深远影响是不可低估的，它为以后失业保险制度的发展与完善打下了基础。

2．1993年4月—1998年12月，失业保险制度进一步调整的阶段。这一阶段也是失业保险制度开始发挥作用的时期，其标志是1993年4月国务院颁布的《国有企业职工待业保险规定》。

《国有企业职工待业保险规定》对国有企业的失业保险制度作了部分调整。一是扩大了失业保险覆盖范围，将保障对象从原来的4类人员扩大到国有企业的7类9种人员，并规定企业化管理的事业单位也应依照执行。新制度实施后，享受失业保险待遇的人数明显增加，仅1994年就有194万人，超过了前7年的总和，失业保险的作用逐渐明显。二是针对原有制度中统筹层次过高、不符合实际情况的问题，将基金由省级统筹调整为市、县统筹，并规定在省和自治区建立调剂金。三是明确了失业保险应当与就业服务工作紧密结合，同时授权省级人民政府可以从失业保险基金中支付为解决失业人员生活困难和促进再就业确需支付的其他费用。四是将缴费基数由企业标准工资总额改为工资总额，并对费率规定了一个幅度，还相应改变了失业保险待遇的计发办法。五是制定了罚则，使这项制度更加完整。根据规定的要求，各地先后出台了地方性法规或规章，加强了失业保险的制度化建设。实践证明，这次调整是失业保险制度发展的重要举措。

3．1999年1月—2010年10月，为失业保险制度走向完善的阶段。这一阶段也是失业保险逐步成为基本生活保障主要形式的时期，其标志是1999年1月22日国务院颁布的《失业保险条例》。《失业保险条例》是我国失业保险制度由不规范走向比较规范，从计划走向市场的重要标志，是适应我国社会主义市场经济体制建立的社会保障体系的组成部分。

（二）失业保险制度的改革

1993年以来，国有企业改革步伐加快，为提高生产效率，解决企业富余人员过多的问题，过去一直处于隐性失业状态的大量冗员被释放出来，下岗职工数量大规模增加。尤其是进入1998年，国有企业改革确定了三年脱困的目标，更多的职工被迫下岗。我国的失业保险制度处于起步阶段，尚不足以承担大量下岗职工的保障责任。此时，国家为了保障下岗职工的基本生活，并帮助他们再就业，提出了“三条基本保障线”的建设目标。第一条基本保障线是下岗职工基本生活保障制度，针对国有企业下岗职工，建立再就业服务中心，在特定的时期内向他们提供基本的生活保障和再就业服务。第二条基本保障线是失业人员基本生活保障制度，针对城镇失业人员，以失业保险制度为保障，在法定期间内向他们提供基本生活保障和再就业服务。第三条基本保障线是城镇居民最低生活保障线，针对以上两条保障线之外的城镇贫困人群以及不再享受以上两条保障线的城镇失业人员，以社会救助的方式为他们提供基本的生活保障。三条基本保障线相互衔接，待遇水平由下岗职工基本生活保障到失业人员基本生活保障再到城镇居民最低生活保障依次递减，构成了中国社会转型、经济体制转轨时期特殊的“福利＋保险＋救助”型混合体制。再就业服务中心是一种过渡性质的体制福利，失业保险和失业救助才是市场经济下的制度性安排。随着失业保险制度的不断完善，下岗职工向失业人员并轨，这种下岗职工基本生活保障和失业保险制度双轨制最终转化为失业保险制度单轨制，三条基本保障线也变为了两条基本保障线。

（三）我国失业保险制度的未来展望

未来我国失业保险制度发展的总体目标是要在保障失业人员基本生活，强化其收入维持功能的同时，增强其促进再就业的功能，使其成为充分就业的促进机制。为此，未来发展的总体思路应当是：根据扩大就业和调控失业的总体要求，按照健全社会保障体系的总体部署，从解除劳动者后顾之忧出发，扩大保障范围；从增强保障能力入手，规范基金征缴和使用管理；立足于帮助失业人员再就业，完善管理服务；在做好基本生活保障工作的同时，探索失业保险促进就业的有效办法。总之，我国失业保险制度未来发展的重点任务包括以下方面：

1．扩大失业保险的覆盖范围。尽管我国《失业保险条例》和《社会保险法》对参加失业保险具有明确的规定，但是目前的参保率还很低，有待于通过加大执法力度，提高参保率。与此同时，目前我国还有大量集体企业、私营企业、个体企业、乡镇企业及广大农村人口等未被纳入或者未参加失业保险。不同类型企业之间、城乡之间差异大，且大量灵活就业者和自由职业者没有被覆盖在内，失业保险的覆盖面非常有限。因此，应尽快将所有城镇从业人员纳入失业保险网，突破行业、所有制的限制，提高失业保险抵御失业风险的能力，让更多的劳动者享有失业保障。

2．提高失业保险基金的使用效率。目前我国失业保险金主要用于补偿失业人员的基本生活费用，难以从根本上解决失业问题。治理失业必须从创造就业机会出发，调整产业结构，改善就业环境，推动职业开发和就业培训，提高劳动者的就业能力。目前，我国已开始扩大失业保险基金支出范围的试点。今后扩大促进再就业的基金投入比例是发展趋势，失业保险将进一步发挥其促进再就业的功能。

3．发挥失业保险降低失业率的功能。通过将失业保险费率与企业裁员人数相挂钩的做法，可以在一定程度上抑制解雇行为，降低失业率。失业保险在费率确定上可以考虑弹性的浮动费率，首先依据行业就业特点确定合理的费率区间，再根据行业内各企业每年的解雇人数调整具体缴费费率。这样，一方面可以抑制企业的任意解雇行为；另一方面可促使企业更审慎地招人、用人，还可以改善就业环境，稳定劳动力市场。

4．突出失业保险激励再就业的功能。将失业保险待遇与再就业挂钩，可以避免失业陷阱，从而有效地促进失业者积极寻找工作。失业保险待遇的确定应遵循一定的原则：一是能够保障失业者在失业期间的基本生活需要；二是能有效激励失业者在较短的时间内实现再就业。这就要求失业保险金水平要适度，领取期限不能太长。我国在完善失业保险制度中，应当进一步推动失业保障和就业促进的结合，加强失业保险扩面征缴工作，优化失业保险业务流程，推进扩大失业保险基金支出范围，建立与促进就业联动的机制，提高失业调控能力，使失业保险制度真正发挥社会稳定器的作用，促进劳动力再生产和经济的健康发展。