生育保险理论与实践-社会保障学

一、生育保险的基本概念

（一）生育保险的含义

生育保险（Maternity Insurance）是国家通过立法，对因怀孕、分娩而无法从事正常的生产劳动、中断经济来源的女职工给予医疗保健服务、生活保障和物质帮助的一项社会保障制度，其宗旨在于通过向职业妇女提供生育津贴、医疗服务和产假，帮助她们恢复劳动能力，重返工作岗位。生育保险的功能主要是通过现金补助和实物供给来实现。

就生育保险的具体内容而言，一般包括：（1）生育津贴，即在法定的生育休假期间对生育者的工资收入损失提供经济补偿；（2）医疗护理，即承担与生育有关的医护费用，包括产前检查费；（3）生育补助，即对生育保险对象及其家属（如妻子）的生育费用给予经济补助等；（4）生育休假，包括母育假、父育假和育儿假等。

（二）生育保险特点

生育保险与其他社会保险项目相比，有其自身的特点，具体如下：

1．保障对象限于女性。生育保险的保障对象通常包括参加生育保险的女职工和参加生育保险的男职工的妻子。在我国，目前仅对达到法定结婚年龄，正式登记结婚，并符合国家计划生育规定的女职工生育时，或者男职工的无用人单位的妻子生育时，才能享受生育保险待遇，尚未将非婚生子的女职工纳入保障。而在国外，有些国家对非婚女性生育子女也提供保障。

2．待遇项目较多。生育保险的待遇项目通常包括产假、生育津贴、生育医疗费用等。国内外略有差别，在国外，生育保险的给付项目包括生育假期、生育收入补偿、生育医疗保健和子女补助金等项目。在我国，生育保险除了基本的待遇保障外，还有配合国家的人口控制政策，对实行晚婚、晚育的生育妇女有一些奖励政策。

3．待遇水平相对较高。与其他社会保险项目相比较，生育保险的待遇水平较高。主要体现在除了产假外，产假期间的工资收入发放较为宽松，基本按照全额工资发放，此外，生育津贴水平也较高。主要原因是妇女生育履行着繁衍人类的重要天职，为了保证新一代劳动力有较高的先天素质，同时又要保护妇女的身体健康，大多数国家都实行了较高的生育保险待遇标准，妇女生育所得补偿一般相当于被保险人生育前基本工资的100％，这不仅弥补了女职工的收入损失，并维持了女职工自身的劳动力再生产，保障了新一代劳动力的健康成长。

4．生产过程全面保障原则。生育保险为女职工生育全过程提供了保障，包括产前、产中和产后三个环节。第一，怀孕女职工在分娩前后都享有休假时间，以保证其身体健康，在临产分娩前一段时间，女职工已经不能工作或不宜工作；第二，分娩期间，为其提供分娩医药费用和相应的手术费用；第三，分娩以后，需要一段时间休假、恢复健康和照顾婴儿，为其提供相应休假和育儿假。总之，生育保险的保险事故是正常生理活动引发的，所引起的暂时不能参加劳动，一般属于正常的生理改变，与疾病等引起的病理变化不同，与失业、老年等社会风险造成的经济收入中断也不同，因此，生育保险具有其特殊性。

二、生育保险的形成与发展

（一）生育保险的形成

在自给自足的小农经济和手工业时代，妇女在生育期间所面临的风险和各种需求都是由个人和家庭来承担与补偿的，生育风险对社会的影响也微乎其微。而到了工业化时代，女性参与社会化大生产已成为非常普通的社会活动，女性的生育问题也随之受到重视。妇女作为社会成员，既肩负着生儿育女、承传人类的职责，也肩负着参加生产活动，促进经济发展的职责。为此，生育便成为一种社会责任，生育风险也理应由社会来分担。基于此种理念的认识，生育保险应运而生。此外，生育价值观的变化，也催生了早期工会组织对妇女生育问题的重视，工会发起的妇女权益运动及妇女自身权益意识的觉醒，也在一定程度上促进了生育保险的产生和发展。1883年，德国在其颁布的《劳工基本保险法》中针对女性生育问题作了一些制度性的规定，同年，在其颁布的《疾病社会保险法》中，也纳入了生育保险的有关内容，但是当时生育保险只是作为疾病保险的一部分实施，并且，生育保险基金发放也仅限于女性被保险人。

（二）生育保险制度的建立

继德国将生育保险纳入社会保险法规体系后，女性生育问题进一步引起了世界各国的重视。许多国家陆续制定了对妇女劳动者在生育期间的保障措施。1911年意大利政府把生育保险列入疾病保险范围，并于1912年颁布独立的生育保险法，这也是世界上第一部独立的生育保险法。此后，女性生育问题日益受到国际社会的关注，1919年国际劳工组织于第一届国际劳工大会上讨论通过了《保护生育公约》（第3号公约），这是有关生育保护的第一个国际标准。该公约第一次对生育保险作出了一些通用性的国际规范。1920年，国际劳工组织于第二届大会上又讨论通过了《农业女工劳动者生育前后保护建议书》（第12号建议书），将实施范围扩大至农业领域。此后，生育保护问题受到更多国家的重视。到1935年，全世界有32个国家进行了生育保险立法。有些国家甚至将生育保险置于比疾病保险更重要的地位，在疾病保险立法之前就颁布了生育保险法，如西班牙1929年颁布了生育补助立法，1942年才颁布疾病补助立法；阿根廷、古巴均于1934年颁布了生育保险法，而在40多年之后才先后颁布了疾病保险法。第二次世界大战后，妇女生育保险在西方国家被作为福利政策的重要组成部分加以推行，并随着女性地位和女性工作内容的变化，各国不断地对生育保险内容和相关法律进行调整和完善。20世纪50年代之后，国际劳动组织对生育保险有了新的规定，如1952年通过了《社会保障最低标准公约》《保护生育公约》和《保护生育建议书》等，推动了生育保险的进一步发展。目前，世界上的绝大多数国家都根据本国的具体国情，参照国际标准制定了相应的生育保险。

（三）生育保险的发展趋势

随着世界经济的发展，生育保险制度作为保障生育妇女权益的主要措施，在生育保险待遇、收入补偿形式及医疗费用的分担方式等方面有了调整和变化，生育保险制度正日臻完善。

1．产假有延长趋势。随着社会经济的发展、人们日益重视女职工的生育质量，生育保险中产假待遇水平有明显提高的趋势，世界上多数国家都有延长产假的历程。早期产假时间的长短主要基于保护生育妇女的健康和新生儿的安全出生，产假即是生育假。但是随着社会、经济、文化的发展，各国逐步将保障劳动力再生产作为目标，延长产假时间，很多国家在生育假之外又增加了对婴儿的抚育假期，对女职工生育之后的身体恢复和婴儿的照护均有极大的好处。

2．收入补偿形式多样化。世界上相当多的国家对生育保险的收入补偿水平实行原有工资水平的100％，但是在理论界认为，这样不利于各个社会保险项目之间的待遇平衡。因此，个别国家相应地调低了收入补偿待遇，大约降至原有工资的2／3左右。为了不降低生育职工的福利水平，这些国家便在收入待遇之外，增加了多样化的津贴和补贴，如生育保险津贴、儿童津贴、实物给付等，以弥补收入补偿水平下降所带来的福利减少的情况，进而保护了生育妇女及新生儿的生活质量。

3．增加了个人对医药费用的分担责任。生育医疗费用支出是生育保险的主要支出项目，生育医疗费用的不断增长给各国生育保险基金带来了相应的压力。因此，个人分担一定比例的生育医疗费用成为一种趋势。例如，法国规定，个人承担生育医疗费用的20％左右，这样有利于保险基金的合理运用，增强受保人的义务和责任感。

三、生育保险的基本内容

（一）覆盖范围和保障对象

1．按性别分。生育保险覆盖对象按性别可以分为男职工和女职工。传统上都认为，生育保险的对象是女职工，因为女性是生育主体。其实男职工也是生育保险保障的对象，因为在女性生育期间，男职工也要承担相应的生育责任。世界上不少国家都有针对男性生育假的规定，如实施父亲育儿假，简称父育假。我国为了鼓励晚婚晚育，对晚育的“男方”也实行为期7天左右的带薪休假。此外，我国生育保险也为男职工的没有用人单位的妻子生育提供相应待遇，这其实就是为男职工提供生育保障。

2．按就业性质分。生育保险覆盖对象按就业性质可以分为正规就业者和非正规就业者。在我国，生育保险主要是城镇企业职工参加。在多数情况下，也只是正规企业为职工参加生育保险，还有许多非正规企业尚未纳入或者没有参加生育保险。非正规部门的女职工包括：个体户、家庭保姆、钟点工、临时工、非全日工和自雇者等。从女性就业的特点来看，通常非正规部门就业的女工比例要高于正规部门，因此，加强非正规部门的女职工生育保险尤为重要。

3．按受益女性身份分。按照受益身份分，生育保险覆盖的对象包括：在业女工、未就业配偶和其他女性等。通常，在业女工是生育保险的主要受益者，其次是未就业配偶，特指男性雇员未就业配偶，我国生育保险覆盖到了男性未就业配偶。此外，少数国家生育保险已经覆盖到全民，自然对在业女性和未就业配偶之外的其他女性均提供保障。让全体生育女性享受生育保险保障是生育保险追求的终极目标。

（二）资金来源

生育保险基金来源主要有如下几种形式：

（1）由受保人、雇主和政府三方共同负担。欧亚大多数国家都采用这种方式，如欧洲的奥地利、比利时、芬兰、法国、德国、希腊、爱尔兰、卢森堡、荷兰和西班牙等国家，亚洲的印度、日本、韩国和泰国等国家。

（2）由受保人和雇主共同负担，如巴基斯坦。

（3）由雇主全部负担，受保人不需要缴费，如瑞典、印度尼西亚和新加坡等国家。

（4）由雇主和政府负担，如丹麦、意大利、英国和菲律宾等国家。

（三）待遇享受条件

生育保险待遇享受的条件一般有参保缴费、缴费时间，或者在业及在业时间、居住年限、是否符合本国的人口出生政策等多种要求。

有的国家要求怀孕和生育事先告知，比如，澳大利亚要求女工至少在产假前10周将自己怀孕的事实告知雇主；奥地利要求女工一旦知道自己怀孕就要及时报告，并在产假前4周再次通知雇主等。

（四）保险待遇

1．生育保险待遇内容

（1）产假津贴。指在法定的生育休假期间对保险人的工资收入损失给予经济补偿，俗称“产假工资”。

（2）生育津贴。指为生育职工提供的一次性经济补偿，也包括对参保男职工的没有工作的妻子的生育费用的补贴。

（3）医疗护理。指承担与生育有关的医护费用，包括住院费、接生费和产前检查费等。

（4）生育补助。指参保对象在生育期间照护婴儿所给予的补助，如婴儿补助和护工补助等。

（5）育儿假。指在特定条件下为参保职工生育或者照护婴儿提供的休假，包括母育假和父育假。领养婴儿在有些国家也享受休假。

除了以上项目外，有些国家也为生育职工提供一些个性化的保障项目，如工作岗位保留待遇，即产后有权重新回到原单位从事工作。

2．生育保险待遇水平

（1）产假津贴。按照国际劳工组织第103号《保护生育公约》规定的产假津贴最低标准为本人原工资的67％，即原工资的2／3。实际中，各国水平有所不同，有的为原工资的100％，有的低于100％，有的甚至没有津贴，比如美国。

（2）幼儿补助。幼儿补助一般根据一个国家的福利水平和是否鼓励生育等政策而定。如芬兰在20世纪90年代，无论是在业女性还是无业女性，生儿育女都有生育津贴和孩子津贴。

（3）医疗费用。有关生产、住院、医疗等费用，有的国家规定实报实销，有的规定一个固定金额。(www.xing528.com)

（4）休假天数。2000年国际劳工大会第88届年会再次修改《保护生育公约》，将最低产假标准从1952年的12周增加到了14周。在实际中，各国的待遇标准有所差别。如丹麦规定女性雇员最多可享受52周的产假，同时其丈夫可以有2周假期。

（五）保险管理

生育保险从资金收支上来看是一个相对较小的社会保险险种，在管理上常常与其他险种合并收费。各国管理方式不同，有的国家将生育保险基金与另一险种结合，如与养老、医疗、失业或工伤保险结合；有的国家将所有的保险项目放在一起管理，向雇主、雇员征收单一的保险费等。从国外的生育保险管理方式看，大致有如下几种情况：（1）将生育保险与养老、医疗、工伤、失业补助基金一起合并管理，如爱尔兰、英国、西班牙、葡萄牙等国家。（2）将生育保险与医疗保险合并管理，如比利时、意大利、卢森堡、德国、芬兰、丹麦、奥地利、希腊和瑞典等国家。（3）将生育保险与医疗、工伤保险合并管理，如法国、巴基斯坦、泰国和新加坡等国家。（4）将生育保险与医疗、失业保险合并管理，如荷兰。（5）将生育保险与失业保险合一，如加拿大和南非。

四、生育保险的功能和作用

生育保险是为了维护女职工的基本权益，减少和解决女职工在孕产期以及流产期间因特定的生理特点造成的困难，为她们提供必要的经济收入和医疗照顾服务，保障职工及婴儿的正常生活，使职工尽快恢复身体健康和回到工作岗位。因此，生育保险有三大基本功能，包括经济补偿、生育服务和就业保护。其具体的作用体现在以下几个方面：

1．对女职工及其家庭提供基本经济保障，有利于女职工的身体健康和劳动能力的恢复。女职工在生育期间离开工作岗位，不能正常工作，会影响其家庭收入和生活质量，因此为其提供各种经济补偿，如产假工资、生育津贴、育儿津贴等，有利于生育女职工安心生育和维持家庭基本的生活水平，进而有利于女职工的身体健康恢复和劳动能力的恢复。

2．对妇女生育价值的认可，有利于维持劳动力的生产与再生产健康发展。妇女生育是社会发展的需要，她们为社会劳动力再生产付出了努力，应当得到社会的补偿。因此，对妇女生育权益进行保护，被大多数国家接受和在政策上给予支持。建立生育保险不仅是为了保证女职工自身的身体健康，而且也是为了保护后代。同时，生育保险为优生优育、保证新生儿能有健康的体魄和正常的智力，以及为社会劳动力素质的提高等提供了物质基础。

3．有利于提高人口素质，落实国家的人口政策。生育保险不仅为妇女生育提供必要的医疗服务项目和护理项目，而且对婴幼儿也提供了必要的照护服务，使得婴儿能够在良好的照护下健康成长，为此，生育保险所发挥的生育服务功能对于妇女自身及婴幼儿的保护，对提高人口质量和落实国家人口政策均具有积极作用。在我国，人类自身的再生产与物质的再生产、人口的增长与经济发展的矛盾十分突出。而实行生育保险不仅有利于女职工的生育权益得到应有的尊重和保护，而且提高了生育质量，促进计划生育和优生优育。

4．对女性就业的保护，有助于维护妇女的平等就业权。生育保险有保护女性就业的功能。妇女参与社会化大生产是社会发展的客观要求和必然趋势，但由于传统的角色界定，使妇女在劳动力市场上处于相对弱势的地位，加上生育前后对其本身工作效率的影响，必然对企业造成直接或间接的经济损失，致使劳动力市场上出现歧视女性的现象。而生育保险通过统筹社会基金缓解了女性就业与生育之间的矛盾，为女性创造了公平参与工作的机会，有利于女性劳动力资源的开发和女性在家庭和社会中地位的提高，更重要的是为生育女职工提供了良好的就业保护。

五、国外生育保险的实践

（一）国外生育保险的特点

1．覆盖范围广。世界上有许多国家将生育保险的范围扩大到一切符合法定条件的妇女，包括非工资劳动妇女在内。少数国家或地区对享受生育保险的资格没有规定限制条件，只要该妇女是该国公民，就有资格享受。

2．生育保险与医疗保险相结合。生育保险和医疗保险密不可分，两者在性质以及标准上有一定的相似性，为使生育保险基金更具实力，提高抗风险的能力，大多数国家将生育保险和医疗保险合并立法实施。

3．生育保险待遇水平比较高。国外生育保险的主要待遇包括产假、生育补助金、生育津贴、医疗保健和儿童津贴等内容。在产假方面，不少国家生育假期都较长，多数国家产假为3个月以上，例如瑞典和德国的产假长达1年半。不少国家还规定了抚育婴儿的假期，有的长达8年。很多国家的生育津贴也很高，如奥地利、卢森堡、荷兰和法国等都规定生育补助为收入的100％。

4．待遇形式多样化。国外普遍实行资金、实物给付与相关服务相结合的多样化待遇形式。大多数国家，除了现金津贴外，还有丰富的实物给付，如发放免费的奶粉券，供给新生婴儿的全套用具，婴儿院提供免费定期就诊和服务，为生育妇女提供各种咨询和指导等。

（二）国外生育保险制度的实践经验

1．把生育保险作为保障妇女权益的主要措施。从各国实践来看，目前全世界绝大多数国家都把生育保险作为保护妇女权益的重要措施来看待。尤其是在国际社会组织对生育保护提出了相关公约之后，生育保险更是多数国家的重要政策内容之一。也有些国家将生育保险和人口政策置于同等重要的地位，因为生育保险有利于促进优质人口的生产和发展。

2．生育保险兼具保险与福利的双重特征。从世界各国生育保险所提供的待遇来看，生育保险已经超越了社会保险保基本的原则，反而更具有社会福利或者公共福利的特征。绝大多数国家的生育保险不仅待遇项目种类多，而且其待遇水平也相对较高。除此以外，各国也提供了多种多样的生育津贴、补助和育婴补贴等，同时也提供相应的生育服务和婴儿照护服务。这种高标准的待遇水平，显然不是社会保险所能承担的，政府财政为之进行了不少的补贴和投入。生育保险待遇水平的这一特点，对完善我国生育保险制度具有重要的启示和借鉴。

3．生育保险对象有覆盖全民的趋势。世界上多数国家的生育保险覆盖对象有逐渐扩大的趋势，由女职工到非就业男职工家属再到全体生育妇女，这对确保全体国民人口素质和提高生育妇女的健康水平均具有重要意义。为此，生育保险覆盖全体生育妇女将成为一种趋势。

六、我国生育保险的实践

（一）生育保险制度的建立

我国生育保险制度开始于1951年原政务院颁布的《中华人民共和国劳动保险条例》，其中有关于女职工生育问题的规定，明确指出生育保险的保障对象为“女工人与女职员”。1953年1月，原政务院对《劳动保险条例》进行了修订，对女职工生育保险的覆盖范围、基金的征集与管理、产假及生育津贴、生育医疗服务、生育补助等都作了详细明确的规定。1955年4月国务院发布《关于女工作人员生产假期的通知》，对国家机关工作人员生产假期作了统一规定，具体包括：产前产后共给假56天，难产或双生增加假期14天；怀孕不满7个月流产时，得根据医生的意见，给予30日以内的产假；产假期间工资照发等。1969年2月，财政部颁发《关于国营企业财务工作中几项制度的改革意见（草案）》，规定：“国营企业一律停止提取工会经费和劳动保险金，企业的退休职工、长期病号工资和其他劳保开支，改在企业营业外列支。”从此，我国生育保险制度随之发生了变化，生育保险的国家统筹消失，企业生育保险形成，各企业只对本企业的女工负责，生育保险从适合多种用工制度变化成了只适合单一的用工制度。这些变化使生育保险制度从“社会保障”走向“企业保障”，继而成为之后经济体制改革中影响女性公平就业的障碍。

（二）生育保险制度改革

生育保险制度中，女职工生育期间的费用由其所在企业负担，缺少社会统筹和调剂，造成企业之间生育费用开支相差悬殊和负担畸轻畸重。列入企业成本的各项生育费用直接成为企业平等参与市场竞争的绊脚石，导致有些企业在市场竞争中失利，濒临破产或倒闭，无力兑现女职工的生育保险待遇。同时一些企业开始出现排斥女职工的行为，甚至恶意逃避生育费用支付，不仅难以保障女职工的平等就业权，而且严重侵害了女职工的社会保险权。对原有的生育保险制度进行深层次的改革，把“企业生育保险”转变为全社会统筹型生育保险势在必行。

从20世纪80年代中后期开始，我国开始了生育保险制度改革的探索。国务院在总结过去30多年经验的基础上，参考其他国家妇幼保健工作的做法，并针对改革开放后经济发展的新情况，对职工生育待遇进行了修改完善，于1988年发布了《女职工劳动保护规定》，并同时废除了1953年政务院修正发布的《中华人民共和国劳动保险条例》中有关女工人、女职员生育待遇的规定和1955年4月《国务院关于女工作人员生产假期的通知》。1988年的规定将女职工产假由原来56天增加至90天（其中产前15天），该规定也被认为是我国建国以来第一部以保护女职工的劳动权益，保护其安全和健康为目的的比较完整的、综合性的女职工劳动保护法规。1994年第八届全国人民代表大会第八次会议通过的《中华人民共和国劳动法》，规定女职工生育享有不少于90天的产假，在生育期间依法享受社会保险待遇。为配合《劳动法》的实施，规范各地生育保险制度改革试点工作，劳动部于1994年12月颁布了《企业职工生育保险试行办法》，全国有了统一的生育保险基金统筹办法。1995年7月27日，国务院发布《中国妇女发展纲要（1995—2000）》，确定了生育保险的目标是到20世纪末在全国城市基本实现女职工生育费用的社会统筹。

2009年7月我国将城镇居民的生育医疗费用纳入城镇居民基本医疗保险中，但要求各地做好城镇居民基本医疗保险和城镇职工生育保险制度的衔接工作。同年9月人力资源和社会保障部确定在吉林长春市和江苏省南通市等7个城市进行城镇居民生育保障试点。自此，扩大了生育保险享受的对象范围。

为了推进我国各项社会保险制度的规范化发展，更为了我国社会保险制度能够更好地为社会建设和发展服务，在总结30多年改革经验的基础上，我国于2010年10月28日颁布了《中华人民共和国社会保险法》，在第6章专门规定了生育保险问题，使我国的生育保险制度迈向新的发展阶段。

2012年4月28日，中华人民共和国国务院令第619号发布并实施《女职工劳动保护特别规定》，并同时废止了1988年6月28日发布的《女职工劳动保护规定》。该特别规定成为我国新时期女职工权益保护和生育保险规定的专门法规。

（三）生育保险制度的基本内容

根据我国现行生育保险政策，生育保险基本内容如下：

1．覆盖范围。中华人民共和国境内的国家机关、企业、事业单位、社会团体、个体经济组织以及其他社会组织等用人单位及其职工。城乡居民有关生育医疗费用在城镇居民基本医疗保险和新型农村合作医疗中给予保障。

2．享受对象。参加生育保险的女职工和男职工未就业的配偶。

3．享受待遇条件。具备下列条件的职工或者居民，可以享受生育保险待遇：

（1）符合国家计划生育政策生育或者实施计划生育手术。

（2）所在单位按照规定参加生育保险并为该职工连续足额缴费一年以上。

4．生育待遇。主要包括生育医疗费、生育津贴及产假。

（1）生育医疗费。生育医疗费指参加生育保险的职工所发生的与生育紧密相关的医疗费用支出。具体包括：女职工门诊产前检查、分娩、生育并发症、计划生育手术（包括男职工本人）等发生的医疗费用；男职工未就业配偶的门诊产前检查、分娩、流（引）产手术发生的医疗费用；参保女职工失业后，在领取失业救济金期间的门诊产前检查、分娩、计划生育手术医疗费用；参保女职工退休后的取出宫内节育器、流（引）产手术发生的医疗费用等。生育医疗费用，按照生育保险规定的项目和标准，由生育保险基金支付。对未参加生育保险的，由用人单位支付。

（2）生育津贴。参加生育保险的女职工产假期间的生育津贴，按照用人单位上年度职工月平均工资的标准由生育保险基金支付。对未参加生育保险的，按照女职工产假前工资的标准由用人单位支付。

（3）产假天数。女职工生育享受98天产假，其中产前可以休假15天；难产的，应增加产假15天；生育多胞胎的，每多生育1个婴儿，可增加产假15天。女职工怀孕未满4个月流产的，享受15天产假；怀孕满4个月流产的，享受42天产假。

（四）生育保险制度的发展展望

虽然我国生育保险制度改革取得了较大的成就，但在实施过程中依然存在诸多问题，如生育保险覆盖面小，实施范围窄；统筹层次低，基金结余过多；基金支付标准不统一；生育保险与职工医疗保险脱节；待遇水平低等问题。未来我国生育保险有待于在以下方面进一步完善和发展。

1．生育保险的全民化。随着多次的改革，我国生育保险的覆盖对象在不断地扩大，但是目前仍有一些群体未纳入正式的生育保险范围内，生育保险参保率低，很多妇女的生育未能获得应有的保障。一个成熟和完善的生育保险制度应该覆盖所有合法的生育对象，即不分部门和行业，不论正规就业还是非正规就业，不分农村和城市，只要符合计划生育政策的育龄妇女，都应被纳入生育保险实施范围，得到必要的保障。因此，未来继续扩大覆盖面，提高参保率应是我国生育保险发展的主要目标之一。

2．提高生育保险基金的统筹层次。和其他社会保险一样，我国生育保险基金的统筹层次依然较低。按照《社会保险法》的规定，我国生育保险的最终目标应实行全国统筹。因此，现阶段，应积极促进我国生育保险基金由现在的县（市）级统筹逐步向省（市）级统筹过渡，并最终实现全国范围内的统筹。统筹层次的提高，能够在最大范围和最大程度上发挥生育保险为生育妇女的经济补偿、生育服务和就业保护的功能。

3．实现生育保险与基本医疗保险的衔接与统一。对于妇女生育，在产前检查、分娩和产后的许多医疗保健服务和费用的发生上，生育保险和医疗保险具有共同的保障功能，因此，建议生育保险与基本医疗保险实行联动、衔接，甚至统一，这样不仅有利于生育妇女权益的实现，也能有效利用医疗保健费用和提高社会保障的管理效率。为此，建议生育保险和基本医疗保险适时衔接和统一。