社会保障学：工伤保险理论与实践

一、工伤保险的基本概念

（一）工伤的含义

工伤（Work－related Injury），又称工作伤害或者职业伤害（Occupational Injury）。1921年《国际劳工公约》将其定义为“由于工作直接或间接引发的事故”。1964年第48届国际劳工大会通过的《工伤补偿公约》进一步将职业病和上下班交通事故也包括在工伤范围之内。之后，在实践中，各国逐渐把职业病纳入工伤范畴。

一般来讲，职业病是指劳动者在生产过程及从事其他职业性活动中，因接触职业性有毒、有害环境而引起的所有疾病。但在各国立法中，对职业病有一定的界限，一般属于工伤保险范畴的职业病特指法定职业病，包括两种类型，一是因突发事故而导致的伤残和职业病；二是因工作本身的性质而导致的职业病。

从上述概念的界定可知，工伤是指职工在生产岗位上，从事与生产劳动有关，或由于劳动条件、作业环境所引起的人身伤害事故和职业病。其具备的条件是劳动者因工作原因而发生的伤害，包括生理伤害和身体伤害。

（二）工伤保险的含义

工伤保险（Work－related Injury Insurance），又称职业伤害保险，是指劳动者在生产经营活动中，或者在法定的情况下，因遭受意外伤害或者职业病而暂时或永久丧失劳动能力，甚至死亡时，劳动者或其遗属有从国家和社会得到必要的物质补偿的一种社会保险制度。其有如下的基本内涵：一是工伤保险的对象是劳动者，包括与用人单位存在法定的、约定的，或者事实上的劳动关系的各种用工形式和用工期限的职工；二是工伤保险所保障的是劳动者的工伤风险，即为劳动者因工作原因而遭受意外伤害或患职业病的风险；三是工伤保险仅仅为劳动者因工伤原因所致的经济损失提供保障；四是工伤保险待遇为一种经济补偿性待遇，待遇水平依据劳动者所受工伤损失的大小而确定；五是工伤待遇形式根据工伤的具体情况而定，既有直接的资金补偿，也有服务补偿。

（三）工伤保险的特点

工伤保险属于社会保险的一种，但是与其他社会保险又有所不同，主要表现在以下几个方面。

第一，具有绝对的强制性。劳动者在工作期间或者因为工作原因导致伤害，由雇主承担风险责任理所当然。在工伤保险出现以前的工业化社会，劳动者的工伤风险基本都由雇主承担，自从有了工伤保险制度后，很多国家将雇主责任转嫁给专门的风险机构来承担，雇主只需要缴纳相应的风险保费即可。到目前为止，世界各国建立工伤保险制度，无一例外都进行强制性实施。强制性实施，其最大的好处是能使所有的劳动者获得工伤风险保障，而且能够最大程度的获得专业性保障。

第二，具有较强的保障性。工伤保险承担的风险种类最多、最全面，几乎涵盖了劳动者所面临的所有工伤风险。它不仅承担一次性经济补偿，更多的是对劳动者经受伤残、死亡等全过程的保障。它不仅要解决劳动者在工伤治疗期间的工资、医疗和康复费用，而且还要解决劳动者的伤残待遇、死亡职工的丧葬、抚恤及供养直系亲属的生活待遇等。在医疗期，除免费医疗外，还有护理津贴、职业康复、伤残重建、生活辅助器具、伤残人员的转业培训与就业，以及工伤预防等。

第三，待遇较优厚。工伤保险个人不缴纳保险费，工伤保险待遇比疾病、失业和养老保险的待遇都要高。养老保险是保障基本生活，失业保险也是保障失业者的基本生活，且带有救助性质，而工伤保险除了保障伤残人员的生活外，还要根据其伤残情况补偿因工受伤的经济损失。

第四，给付条件较宽泛。享受工伤待遇不受年龄、工种、性别等身份条件的限制，只要具有所认定的劳动关系，且因工受损，均可以享受相应的工伤待遇。

二、工伤保险制度的形成与发展

（一）早期的工伤保障

早在18世纪资本主义经济上升时期，英国经济学家亚当·斯密就认为，给工人支付的工资中包含了对工作岗位危险性的补偿，工人既然自愿与雇主签订了合同，那么，就意味着他们不是被迫接受危险工作。依照该逻辑，工人自己应当负担他们在工作过程中因发生工伤事故而蒙受的损失。该理论盛行于资本主义的自由竞争时代，成为雇主推卸责任的理论依据。也基于此，这个时期的工伤风险大多由劳动者自己负担。

随着大工业时代的发展，工伤事故发生的次数越来越多，所造成的危害越来越严重，而且，由于雇主不必承担工伤的责任，他们往往不会主动改善工人的工作环境和条件，工人的工作环境差，一旦发生事故，受害者要承受失去健康、失去收入的双重痛苦。因此，工人们不断加以反抗，雇主迫于压力，开始实行有过失赔偿的措施，雇主按照过失责任比重给予相应的赔偿。也基于此，雇主责任制保障应运而生。

（二）雇主责任制保障

19世纪末，西欧各国出现了雇主责任制保障立法，法律规定受伤害工人或遗属可以直接向雇主索赔，雇主向他们直接支付伤亡待遇。如1884年，英国颁布了《雇主责任法》，形成工伤赔偿的专门法律。雇主责任制存在三种形式，它反映了工伤保险改进和提高的过程，一是政府立法规定雇主赔偿责任，对赔偿办法只作简单原则规定，对具体赔偿标准不作规定。发生工伤事故后，生产单位按规定根据本身经济能力自行支付工伤待遇，劳动部门监督实施，或者由法院裁决；二是政府立法明确雇主具体责任，规定赔偿最低标准，并规定某些危险性大的行业必须向商业保险公司投保。这种做法是把雇主对雇员的工伤风险转嫁给商业保险公司承担，但是雇主必须缴纳相应的风险保费。在这种情况下，商业人身意外伤害险就承担了部分工伤保险的功能；三是政府立法规定雇主和承担工伤保险的商业保险公司向政府主管部门缴纳保险金，以便在生产单位或保险公司破产时保证向工人支付工伤保险待遇。这种做法几乎成为现代工伤保险的雏形。在政府介入的情况下，不仅使得雇主工伤赔偿责任得到进一步保证，而且使得工伤保障具有了社会性。目前实行雇主责任制的美国仍采取这种办法。

（三）工伤保险制度的建立

雇主责任保险存在诸多弊端，如社会成本高、对受害人的赔偿有限、无法提供足额保障等，许多国家开始逐步实行工伤社会保险，为受到职业伤害的劳动者提供必要的保护。建立工伤保险制度最早的国家是19世纪80年代的德国，之后世界上很多国家纷纷效仿，建立了符合本国国情的工伤保险制度。工伤保险的共同做法是，由国家立法，政府有关部门或监督机构负责工伤保险事务，确立了对所有提出支付待遇要求的审核和评估的程序，统一筹措资金，共担风险。凡是参加工伤社会保险的雇主，都必须向社会保险机构缴纳工伤保险费，在发生职业伤害时，由社会保险机构向受伤害的劳动者支付伤残补助金。这样既可以使受伤害者及其家属得到相应的待遇补偿，又可以避免工伤保险成为一个企业或某个雇主个人承担的保险。实行社会保险制度的国家，工伤保险的受保人原则上不需要缴纳保险费。

（四）工伤保险的发展趋势

工伤保险是世界上实施范围最广泛的社会保险制度，根据国际社会保障协会的资料显示，在全球近200个国家和地区中，已有164个国家和地区建立了工伤保险制度，其余的30多个国家和地区中也有工伤事故方面的立法[1]。

1．保障范围不断扩大。工伤保险涵盖的受保对象范围不断扩大，从早期的雇佣劳动者到所有生产经营单位的劳动者，直至今天许多国家甚至将个体经营者、家庭雇工和保姆等也纳入工伤保险范围。与此同时，工伤保险提供的风险保障范围也在不断扩大，如早期的工伤保险只包括意外工伤事故，后来发展到包括疾病和职业病在内。又如上下班交通风险事故，是否作为工伤对待，也经历了一个较长的发展过程。根据国际劳工局调查，1925年只有7个国家将上下班交通风险包含在职业伤害范围内，而到1963年被调查的101个国家中有50个国家把这种事故视为企业事故工伤保险。

2．保障功能不断加强。早期的工伤保险，主要为劳动者遭遇工伤风险导致的经济损失提供直接的补偿和赔偿，工伤保险承担了保障劳动者工伤风险的基本经济保障功能。在这一保障目标下，许多国家都设立了工伤保险基金，专门用以支付工伤职工及其遗属的待遇，以体现工伤保险的基本职能。而随着社会的发展，人们对劳动者的工作环境、条件以及劳动者自身的发展等方面有了更高的要求，为此，大部分国家都在逐渐突破原有工伤保险的经济补偿和赔偿职能，设立专门的工伤保险机构，不仅为开展工伤保险的基本经济补偿提供方便，更重要的是，增加了对受伤害劳动者的身体和职业康复服务，与此同时，也将工伤保险的功能扩大到对工伤事故的提前预防等方面。工伤事故预防是防患于未然的举措，做好工伤事故的预防能从根本上减少工伤和职业病的发生，但是工伤往往是不可避免的，一旦发生工伤事故，工伤保险将发挥救助补偿的作用，为工伤职工提供基本的医疗和救助。由于部分工伤和职业病会产生永久性损伤工伤职工的职业康复就显得非常必要，适当及时的康复措施能够最大限度地恢复工伤职工的生活和劳动能力。

3．制度的设计更加完善。结合现代工伤保险的发展性功能，工伤保险制度设计也已经由过去单纯地提供基本的经济补偿和赔偿功能，向提供康复、预防等功能发展。在整个制度设计中不仅突出地体现对劳动者工作环境、条件以及制约事故发生的相关管理和安全制度的要求，也更加注重对工伤职工治疗、康复以及能力恢复的追求，同时，也尽量地减少劳动者、企业或者生产单位以及工伤保险机构等三方主体的工伤保险事务成本。

三、工伤保险的基本原则

（一）无过失补偿原则

所谓无过失补偿，就是无论职业伤害责任在于谁，也许责任主要属于雇主，或者第三者，或者个人，受伤害者都应得到一定的经济补偿，而且这种补偿，雇主不需承担直接责任，主要由工伤社会保险机构统一组织补偿，一般也不需要通过法律程序和法院裁决。这样做既可以及时、公正地保障工伤待遇，又能简化法律程序，提高补偿效率。从另一个角度看，雇主也能因此解脱工伤赔偿事务，集中精力搞经营。可以说，按照这一原则建立工伤保险，基本消除了雇主责任制的弊端。

（二）风险分担原则

这是社会保险制度中的基本原则。首先是通过法律，强制征收保险费，建立工伤保险基金，采取互助共济的办法，分担风险；其次是在待遇分配上，国家责成社会保险机构对费用实行再分配，这种基金的分配使用，包括人员之间、地区之间、行业之间的调剂，可以更有效地解决工伤风险问题。

（三）个人不缴费原则

由于工伤风险的特殊性，通常工伤保险遵循个人不缴费原则，即工伤保险费由单位缴纳，这是工伤保险与养老、失业、医疗保险的区别之处。由于职业伤害是工作过程中造成的，劳动力是生产的基本要素，工伤是劳动者为单位创造财富付出的代价，所以雇主理应负担全部保险费。

（四）保障与赔偿相结合的原则

保障原则，是指当劳动者在暂时或永久地丧失劳动能力时，对其给予物质上的充分保证，使他们能够继续拥有基本的生活水平，以保证劳动力扩大再生产的顺利进行和社会的稳定。所谓赔偿原则，是指劳动力是有价值的，在生产劳动过程中，由于受到损害导致原有价值的减少或者丧失，雇主（或企业）和社会保险机构理应给予相应的经济赔偿。通常，当发生工伤伤害时，劳动管理部门会根据工伤伤害程度，按照保障与赔偿相结合的原则为劳动者提供工伤保险待遇。这是工伤保险与其他社会保险的不同之处。

（五）补偿、预防与康复相结合的原则

工伤补偿、工伤预防与工伤康复是现代工伤保险制度的三大功能，三者密切相连。在现代工伤保险中，各国政府都将工伤预防置于重要的地位，普遍致力于采取各项措施，减少或消灭事故，以最大程度地保护劳动者的利益。但是工伤事故是难免的，一旦发生后，应立即对受伤害者予以治疗并给予经济补偿，使受伤害者能够得到及时的救治，同时使其及家庭生活得到一定的保障。此外，还要及时地对受伤害者进行医学康复及职业康复，使其尽可能恢复全部或部分劳动能力，具备从事某种职业的能力，以重新融入社会。

四、工伤保险的基本内容

（一）覆盖范围

在工伤保险制度实施初期通常都是先覆盖正规企业及其雇员，随着经济的发展、劳动者的诉求和相关技术的不断成熟，工伤保险的覆盖范围才不断地扩大。除正式雇员外，很多国家还将自我雇佣者和学徒纳入覆盖范围。

（二）基金筹集

1．工伤保险基金来源。工伤保险基金通常由用人单位缴纳的工伤保险费、工伤保险基金的利息和依法纳入工伤保险基金的其他资金构成。其中用人单位缴纳的工伤保险费是最主要的资金来源。

2．工伤保险费率。工伤保险费率是指社会保险经办机构向用人单位征收的工伤保险费与缴费工资总额的一定比率。为了体现不同工伤事故风险行业在工伤保险费负担上的公平性，以及激励企业主动地采取措施加强安全生产、减少工伤事故和职业病的发生，大多数国家工伤保险实行差别费率制和浮动费率制。在实践中，也有部分国家实行统一费率制。

（三）资格条件(www.xing528.com)

劳动者获得工伤保险的条件主要有两个：一是参加工伤保险；二是发生因公伤残、死亡和职业病且得到合法认定。为此，对工伤和职业病的认定非常关键，通常是由权威机构和权威专家来进行。鉴定工伤所致的失能大小，一般考虑三个方面因素，包括人身能力丧失、职业能力丧失和一般工作能力丧失。

所谓人身能力丧失，是指因工伤而使个人人身的适应性受到损害。人身适应性损害，参照同年龄、同性别的正常、健康的人的状况来确定。在人身能力鉴定中只考虑损害程度，不考虑人身能力受到损害后所带来的可能的经济或职业损失。

所谓职业能力丧失，是指因工伤而使得个人从事某种特定职业的活动能力受到损害。职业能力丧失鉴定，通常采取个别工作或集体工作的证明人来评定职业病或意外事故的方式进行，目前，该方法已经很少采用。

所谓一般工作能力丧失，是指因工伤而使得个人从事一般工作的活动能力受到损害。丧失工作能力的鉴定不是以具体的职业为依据衡量，而是以个人取得工作并赚取收入的机会为依据，这种机会通常考虑个人受伤害的严重性、伤害的特征、年龄和受伤前的工作情况以及康复的可能性等因素。

（四）保险待遇

1．工伤保险待遇构成。工伤保险待遇通常由下列项目组成：（1）治疗工伤的医疗费用和康复费用；（2）住院伙食补助费；（3）就医交通食宿费；（4）伤残辅助器具安装配置费用；（5）不能自理者的生活护理费；（6）一次性伤残补助金和按月领取的伤残津贴；（7）因工死亡者，其遗属领取的丧葬补助金、供养亲属抚恤金和因工死亡补助金；（8）劳动能力鉴定费；（9）治疗工伤期间的工资福利费，等等。

2．工伤保险待遇水平。工伤保险待遇水平与工资水平和工伤程度相关联。工资包括本人工资和社会平均工资，工资水平越高，待遇水平就越高。工伤程度，由权威机构的鉴定结果为依据，如伤残的，即伤残等级越高，待遇水平就越高。

五、工伤保险的功能和作用

在工业化社会，工伤风险的发生是一种必然现象。不过工伤风险的发生有着错综复杂的原因。除了客观自然原因以外，人为因素也是工伤发生的原因之一，包括职工个人的违章操作，以及用人单位没有严格执行国家的劳动安全和职业卫生法律法规以及相关的标准和规章等。无论是哪一种原因引发工伤事故，只要通过合法认定和鉴定，工伤保险均为其提供必要的保障和补偿。工伤保险具有工伤补偿、工伤预防和工伤康复三大功能，其具体作用如下：

1．为劳动者提供经济保护。工伤的发生势必会伤害劳动者的人身安全，对劳动者的健康造成暂时或永久的影响，甚至因此失去生命，给个人和家庭带来巨大的精神和经济损失。工伤保险不仅可以对工伤职工进行及时救治，还要对其进行康复治疗和培训，甚至为其家庭提供相应的补偿，在尽可能地降低劳动者的受损程度的同时，也为其家庭提供基本利益的保护。

2．为企业正常生产活动提供保证。工伤特别是重大事故的发生既使企业的财产遭到直接的破坏，也使企业的正常生产和秩序受到影响，甚至走向倒闭。工伤保险通过在统筹地区分散企业风险，一方面替受损企业为其职工提供经济补偿，减轻企业的压力和负担，另一方面也为企业恢复生产，保证企业正常的生产经营活动。

3．保障国民经济的正常运行。工伤带来的损失会加大企业的生产成本，从而降低企业在市场上的竞争能力。而一个国家经济的发展在很大程度上取决于企业生产的发展。严重的职业伤害不仅造成人员、财产和资源的巨大损失，同时也污染环境，破坏生态，制约国民经济的可持续发展，削弱国家的实力。工伤保险制度具有损害预防的激励机制，其不仅可以降低事故及损失发生率，也有促进企业正常发展的功能，从而可以确保整体国民经济的可持续发展。

4．促进社会安定。工伤事故发生后，如果处理不善不仅会引发劳资争议和劳动关系的紧张，而且容易造成职工对企业甚至国家的不满，影响社会安定。工伤保险制度由政府立法强制实施，通过筹集工伤保险基金，为受损劳动者提供经济保护，以减少劳资矛盾，安定社会团结，确保社会和谐发展。

六、国外工伤保险实践

（一）工伤保险制度类型

1．工伤社会保险制度。由国家立法强制实施，由企业或者雇主缴费，由政府成立专门机构或社会公共机构统一管理，对工伤保险基金实行社会统筹，共同承担工伤风险，为工伤者提供法定的全面的保障。例如，德国、英国和法国等国家实行这种制度。

2．雇主补偿制度。由国家颁布工人补偿法，强制雇主对工伤者或其遗属直接支付工伤补偿金，全部费用由雇主或企业承担。例如，埃塞俄比亚、冈比亚等20多个国家实行这种制度。

3．工伤商业保险制度。工伤商业保险制度，是指以雇主为投保人，通过与商业保险公司签订雇主责任保险合同，当劳动者遭受工伤事故或职业病后，由保险公司负责向劳动者或其遗属提供补偿的一种保险。在这种模式下，国家立法对企业或雇主的补偿责任和最低补偿标准做出明确规定，并要求某些工伤风险较大、事故发生频率较高的行业必须向商业保险公司投保。

4．混合保险型的工伤保险制度。混合保险型工伤保险制度模式，是指实行以上各种模式的混合形式，即同时兼有雇主责任制保险、工伤社会保险、工伤商业保险中的任何两种或者全部的工伤保险模式。目前，只有美国、印度等少数国家实行这种模式。

（二）国外工伤保险制度的实践经验

长期以来，工伤保险一直得到世界各国的高度重视。从世界各国的工伤保险发展历程可以看出，劳动者的健康权、生命权越来越得到重视。当今世界工伤保险的覆盖范围不断扩大，受益人从企业职工逐渐扩展到了工人、农民、自雇者等，有权享受工伤待遇的人不断增加，工伤保险待遇标准普遍得到提高。

从工伤保险的功能来看，工伤保险的立足点由以经济补偿为主转为以预防工作为主，相应地，其保障内容也逐步由注重对因工伤致残者提供康复服务，向尽可能使受伤者重返工作岗位的综合功能发展。工伤保险已成为现代工业社会发展不可缺少的风险保护措施之一。

七、我国工伤保险实践

（一）工伤保险制度的建立

我国工伤保险制度在新中国建立初期就开始设立，以1951年政务院颁布实施的《劳动保险条例》为标志，将工伤、死亡、遗属等社会保险问题进行全国性统一立法实施，其着重对生产过程中发生的伤亡事故和职业性疾病的职工及其供养直系亲属提供医疗、抚恤及生活保障。

自《劳动保险条例》实施以来，对保障职工合法权益，减轻职工的后顾之忧，促进生产发展起到了积极的作用。与此同时，国家机关、事业单位的工伤保险制度也以单项法规的形式逐步建立，如1950年原内务部公布的《革命工作人员伤亡褒恤暂行条例》，规定了伤残待遇标准，此后，1952年、1953年、1955年分别进行了修改，提高了伤残待遇水平。

1957年2月，原卫生部制定和颁布的《职业病范围和职业病患者处理办法的规定》，确定了14种法定职业病，其后多次增添病种。1986年，原卫生部开始对职业病范围进行修订，1987年由原卫生部、劳动人事部、财政部和中华全国总工会联合公布，确定了9类共99种法定职业病。

（二）工伤保险制度的改革

1988年由原劳动部负责研究社会保险改革方案，形成了工伤保险改革框架，具体内容包括：调整工伤保险待遇，建立工伤保险待遇随物价变化相应调整的制度；适当提高丧葬费、抚恤费并建立一次性抚恤制度；建立工伤保险基金，逐步实现基金的社会化管理；工伤保险基金遵循“以支定收、留有储备”的原则；确定费率差别，定期调整等机制。

1990年12月30日党的十三届七中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展十年规划和“八五”计划的建议》中提出要改革医疗保险和工伤保险制度。1991年4月9日七届全国人大四次会议批准的《中华人民共和国国民经济和社会发展十年规划和第八个五年计划纲要》进一步提出要努力改革医疗保险和工伤保险制度，继续推行合作医疗保险，保护残疾人的合法权益。1992年3月9日原劳动部、卫生部、中华全国总工会联合发出《关于颁发职工工伤与职业病致残程度鉴定标准（试行）的通知》，填补了我国工伤保险领域的一项空白，将改革的步子向前迈进了一大步。

2001年10月27日九届全国人大常委会第二十四次会议通过了《职业病防治法》，规定职业病病人的诊疗、康复费用，伤残以及丧失劳动能力的职业病病人的社会保障，都要按照国家有关工伤社会保险的规定执行；劳动者被诊断患有职业病，但用人单位没有依法参加工伤社会保险的，其医疗和生活保障由用人单位承担。在总结工伤保险改革实践经验的基础上，2003年4月28日国务院颁布了《工伤保险条例》，标志着工伤保险制度改革进入一个崭新的发展阶段。条例明确了我国工伤保险制度的发展目标，即建立统一的、健全的工伤社会保险体系，并确立了我国实行工伤预防、补偿和康复相结合的工伤保险制度，将工伤预防、补偿和康复一并列为我国工伤保险制度的三大职能。同年原劳动和社会保障部又先后颁布了《工伤认定办法》《因工死亡职工供养亲属范围规定》和《非法用工单位伤亡人员一次性赔偿办法》等一系列与《工伤保险条例》相配套的规章以及规范性文件。2004年原劳动和社会保障部发布实施了《关于农民工参加工伤保险有关问题的通知》，将农民工群体也纳入到工伤保险覆盖范围内，工伤保险制度的覆盖范围和保障层次大大提高。

2010年10月28日，全国人大常委会通过了《社会保险法》，第四章对工伤保险制度作出专门规范，并规定对于用人单位不支付职工工伤保险待遇的情形，由工伤保险基金先行支付，在法律的层次上对工伤职业待遇给予了强有力的保障，在我国工伤保险制度发展史上具有划时代的重要意义。

针对我国频发的生产安全伤亡事故，2010年《国务院关于进一步加强企业安全生产工作的通知》将因生产安全事故造成的职工死亡一次性工亡补助金标准，调整为按全国上一年度城镇居民人均可支配收入的20倍计算，发放给死亡职工近亲属。2010年12月8日国务院第136次常务会议通过的《国务院关于修改“工伤保险条例”的决定》在明确这一规定的基础上，将一次性伤残补助金也按照伤残级别增加1至3个月职工本人工资，从而大幅度提高了工伤保险的待遇水平。同时该次修订扩大了工伤保险适用范围和上下班途中的工伤认定范围，简化了工伤认定、鉴定和争议处理程序，并增加了工伤保险基金支出项目，标志着我国工伤保险制度的进一步发展和完善。

（三）工伤保险制度的发展建议

《工伤保险条例》设置了我国工伤保险的最终目标与政策取向，即建立统一、健全的工伤社会保险体系。但是从我国当前工伤保险开展的情况看，还存在诸多问题，如参保率过低、浮动费率机制尚未形成、事故预防不力等，有待于进一步完善。

第一，继续提高认识，扩大工伤保险覆盖面。我国《工伤保险条例》早已颁布实施，但是执行力度不够大，参保率较低。扩大工伤保险的覆盖面，确保所有用人单位和职工享受基本工伤保障，是开展工伤保险制度的根本宗旨。但是当前部分用人单位工伤风险意识不够，参保积极性不高，当前必须加大对工伤保险政策的宣传力度，增强所有用人单位和广大职工对工伤保险制度重要性、必要性的认识。工伤保险制度应逐步覆盖所有用人单位和职工，包括党政机关、社会团体和非企业化管理的事业单位也应列入参保范围。

第二，加大执法力度。要加强《工伤保险条例》的执法力度，严格惩处不愿意参加工伤保险的用人单位，确保工伤保险的“广覆盖”，促进劳动力的合理流动，减轻用人单位的负担，保证员工发生工伤时得到公平合理的保险待遇。

第三，完善工伤保险的法规体系。《工伤保险条例》是我国工伤保险制度的核心法规，但仅有《工伤保险条例》还远远不够。由于工伤保险涉及的工伤事故预防、认定等环节还需要一系列相关的规范性文件和实施细则给予规定。因此，当前很有必要在《工伤保险条例》的基础上，制定相关的法律条例。如完善《工伤认定管理办法》和《工伤保险遗属抚恤条件》；制定《劳动能力鉴定管理办法》《工伤保险待遇支付管理办法》《工伤保险医疗服务管理办法》等。

第四，建立科学规范的工伤保险费率机制。应尽快按照行业分类标准，根据近年来工伤事故的发生率、伤亡人数及程度进行测算，制定全国的行业风险费率，并根据各投保单位每年的职业风险变化和保险基金的支付率定期对费率进行调整。

第五，建立工伤保险联动管理机制。目前，我国工伤保险由人力资源和社会保障部门管理，从表面上看，工伤保险具有社会保障的属性，将社会保障多险种放在同一部门管理，似乎理顺了关系，但从实际上看，因工伤保险涉及的保险事件与其他部门如生产管理部门有重要的关联，因此，对于工伤保险的管理应实行多部门的联动管理机制。

第六，增强工伤保险的功能。工伤保险不能只是单纯补偿和赔偿，还要充分发挥工伤预防和工伤康复的功能。近几年我国厂矿企业事故频繁，除安全监察水平、安全生产技术水平等因素外，工伤保险预防工作开展不力也是一个重要因素。因此，要确立预防、康复、补偿相结合的新型观念，在切实做好工伤理赔的基础上，积极开展工伤事故预防，通过各种手段减少和降低事故发生率和职业病发病率，并逐步将受伤职工的康复也纳入保险体系。

第七，建立工伤保险制度的补充机制。在全面推行工伤社会保险制度的同时，建议对于一些规模小、人员流动频繁的私营企业和乡镇企业，强制其向商业保险公司投保团体人身意外伤害保险或雇主责任保险，并对其投保的情况进行监督，将工伤商业保险作为工伤保险的补充机制，以提高全体劳动者的工伤保险保障力度。