医疗保障制度的重要性及资助方式

一、社会医疗保险制度

（一）社会医疗保险基金的筹集

1．社会医疗保险基金筹集渠道

社会医疗保险基金的筹集渠道是指医疗保险资金的筹集来源。从世界范围看，大部分国家医疗保险基金的筹集是多元化的，主要由国家补贴、单位（雇主）资助、个人出资三方共同承担。但是由于各国的社会经济制度不同，经济发展水平不同，国家、单位和个人承担的比例不同。另外，医疗保险基金还有基金的利息增值、投资收益以及接受捐赠等渠道。[10]

（1）国家资助补贴。国家作为医疗保障制度中最重要的责任主体，必须对医疗保险基金给予适当的资助和补贴。国家补贴的数额和比例取决于该国的医疗保障制度、福利政策、社会制度和经济发展水平等因素。英国、加拿大以及北欧等国家通过财政征税的方式征缴医疗保险基金，为国民提供免费或低收费的医疗服务，国家补贴占保险基金的绝大部分。德国、日本等国家则是给予国民一定比例的补贴。而美国则以私立医疗保险为主，仅对65岁以上的老人、穷人、退伍军人等特殊人群进行补助。我国的党政机关、人民团体等国家工作人员的基本医疗保险基金大部分由国家财政负责。

（2）用人单位投保。职工所在的单位（雇主）按照职工工资的一定比例为职工缴纳一定数量的保险费。一般是国家制定法律法规，规定单位、个人缴纳的比例，强制性执行。缴纳的比例由国家根据具体情况而定，一般是单位和个人各缴纳一半。

（3）个人缴纳保费。个人缴纳保费可以视作是个人或家庭的健康投资。缴纳保险费可以通过自愿缴纳的形式，也可以按照工资额的比例缴纳，或采用纳税的形式。出资的比例在不同国家因政策补贴而各不相同。

（4）基金运营增值。按照规定使用基金投资收入及利息所得。

（5）慈善机构及社会、企业、个人等各方捐助等。

2．社会医疗保险基金筹集的原则

（1）以支定收、以收定付、收支平衡、略有结余的原则。筹集一定量的保险金是维持医疗保险制度正常运行的前提和基础。这样才能保证在医疗风险发生时，能够及时足额地向受保人给付保险费，从而发挥医疗保险的社会功能。为保证足额给付，筹集保险基金必须以同时期可能支付的保险费用为依据，所以，在医疗保险费用筹集上要以支定收，收支平衡。

（2）社会共同分担原则。医疗保险基金是由政府、雇主和雇员共同承担的，基金具有互济性，参加保险的社会成员共同承担责任和义务。[11]

（3）政府起主体作用原则。医疗保险是社会性事业，只有政府承担起投入主体的责任，并加强组织管理和协调，才能保证医疗保险制度顺利运行。

（4）特殊照顾原则。对于特殊群体如残疾人、儿童、老人以及其他特殊人群，政府给予保险费用减免、资助等照顾原则。

（二）社会医疗保险费用支付

1．社会医疗保险费用供方支付方式[12]

社会医疗保险供方的支付方式是指社会医疗保险机构作为第三方代替被保险者向医疗服务供方支付医疗服务费用的方法。主要有：

（1）按服务项目支付方式

按服务项目付费是所有付费方式中最传统、运用最广泛的一种。它是指在社会医疗保险的实施中，对医疗服务过程的每一个服务项目制定价格，被保险人在接受医疗服务时按服务项目的价格计算医疗费用，然后由社会医疗保险机构向医疗服务机构支付医疗费用。所支付的医疗费用额取决于各服务项目的价格和实际的服务量。

（2）按人头支付方式

按人头付费是指社会医疗保险机构按合同规定的时间（一个月、一个季度或一年），根据医疗服务的医疗保险对象的人数和每个人的支付定额标准，预先支付一笔固定的费用，在此期间医疗服务机构提供合同规定的服务均不再另行收费。其特点是医院的收入与服务人数成正比，服务人数越多，医院的收入越高。

（3）按服务人次支付方式

按服务人次支付方式又称平均定额付费法，即制定每一门诊人次或者每一住院人次的费用支付标准，社会医疗保险机构根据医疗服务供方实际提供的服务人次，按照每一人次的费用支付标准向医疗服务供方支付医疗费用。

（4）按住院床日支付方式

按住院床日支付方式又称为按床日标准支付，是指社会医疗保险机构根据测算首先确定每一住院床日的支付标准，在被保险人接受医疗服务供方的服务后，由社会医疗保险机构根据被保险人实际住院的总床日数支付医疗费用。按住院床日数支付方式主要适用于床日费用比较稳定的病种。

（5）按病种支付方式

按病种支付又称按疾病诊断分类定额预付制，是根据疾病的分类，将住院病人疾病按诊断分为若干组，每组又根据疾病的轻重程度及有无合并症、并发症分为若干级，对每一组不同级别的病情分别制定不同的价格，并按该价格向医院一次性支付。按病种付费办法最早于1983年在美国老年人医疗保险制度中实施，由480多个疾病诊断组构成。

（6）总额预付制

总额预付制又称为总额预算，是由医院单方面或由医疗保险机构与医院协商确定每个医院由医疗保险机构支付医疗费用的年度总预算额。医院的预算额度一旦确定，医院的收入就不能随着服务量的增加而增加，医疗服务供方必须为参加医疗保险的患者提供规定的医疗服务。而年度总预算的确定，往往考虑医院规模、医院服务质量、服务地区人口密度以及人群死亡率和医院具体情况等因素。医疗费用预算一般一年协商调整一次。

2．医疗保险费用需方支付方式[13]

医疗保险费用需方支付方式主要是指需方在社会医疗保险过程中分担一部分医疗费用的方法。世界各国实施不同的社会医疗保险制度，支付方式也不尽相同，但实践证明，由国家全部承担和支付被保险人的所有医疗保险费用，尽管体现了公平性原则，但却造成了卫生资源的过度利用和一定程度的浪费。因此，世界各国已经逐步采用各种费用分担的办法来取代全额支付，以有效地控制医疗费用。社会医疗保险需方常见的费用支付方式主要包括以下几种：

（1）起付线方式

起付线方式又称为扣除保险。它是由社会医疗保险机构规定医疗费用支付的最低标准，即起付线，低于起付线以下的医疗费用全部由被保险人个人负担或由被保险人与其企业共同分担，超过起付线以上的医疗费用由社会医疗保险机构支付。

该方式的特点：一是起付线以下的医疗费用由被保险人或被保险人与其单位分担，增强了被保险人的费用意识，有利于减少浪费；二是将大量的小额医疗费用剔除在社会医疗保险支付范围之外，减少了保险结算工作量，有利于降低管理成本。三是小额费用由被保险人个人负担，有利于保障高额费用的疾病风险，即保大病。

起付线方式的难点在于起付线的合理确定、起付线的高低直接影响医疗服务的利用效率和被保险人的就医行为。起付线过低可能导致被保险人过度利用卫生资源，不利于有效控制医疗费用；起付线过高，有可能超过部分参保者的承受能力，抑制其正常的医疗需求，可能导致少数被保险人小病不能及时救治而变成大病，反而增加医疗费用。另外，过高的起付线可能影响参保者参加社会医疗保险的积极性，造成医疗保险覆盖面和受益面下降。

可采用灵活具体方式确定起付线。在社会医疗保险的操作过程中，为了使起付线方式更加科学、合理、完善，可采用灵活具体方式确定起付线，如以服务次数为单位计算起付线、以一段时期内累计数额计算起付线、或以个人或家庭的社会医疗保险储蓄为起付线等。同时，为了避免高额医疗费用加重低收入家庭的经济负担，也可考虑规定医疗费用占家庭总收入的一定比例和人均医疗费用不超过一定比例等办法。

（2）共同付费方式

共同付费方式又称按比例分担。是指社会医疗保险机构和被保险人按一定比例共同支付医疗费用，这一比例又称共同负担率或共同付费率。共同付费可以是固定比例，也可以是变动比例。

该方式的特点：一是简单直观，易于操作，被保险人可根据自己的支付能力适当选择医疗服务，有利于调节医疗服务消费，控制医疗费用；二是由于价格需求弹性的作用，被保险人往往选择价格相对较低的服务，有利于降低卫生服务的价格。

共同付费方式的难点在于自付比例的合理确定，自付比例的高低直接影响被保险人的就医行为，自付比例过低，对被保险人制约作用小，达不到控制卫生费用不合理增长的目的；自付比例过高，可能超越被保险人的承受能力，抑制正常的医疗需求，造成小病不治变成大病，加重被保险人的经济负担，失去了医疗保险的目的。另外，不同人群收入状况不同，如果实行同一自付比例，可能出现卫生服务的不公平现象。

为了使共同付费方式更加完善，在社会医疗保险的操作过程中，可采取变动比例自付或相应辅助方法。如采用分级共同付费方法，即随着医疗费用的增加，逐级减少被保险人的自付比例，以达到少数患大病的被保险人能够承担得起医疗费用。也可采用不同年龄段采取不同自付比例的办法，中青年自付比例可以高些，老年人自付比例低些。

（3）最高限额保险方式

最高限额保险方式也叫封顶线。是与起付线付费方式相反的费用分担方法。该方法先规定一个医疗费用封顶线，社会保险机构只负责低于封顶线以内的医疗费用，超出封顶线部分医疗费用又被保险人或由被保险人与其单位共同分担。

最高限额保险方式的特点：一是在社会经济发展水平和各方承受能力比较低的情况下，社会医疗保险只能优先保障享受人群广、费用比较低、各方都可以承受的一般医疗服务；二是有利于限制被保险人对高额医疗服务的过度需求，以及医疗服务提供者对高额医疗服务的过度提供；三是有利于鼓励被保险人重视自身的身心健康，提高身体素质，防止小病不治酿成大病。

从保险本质来看，大病、重病的发生概率小，但经济风险高，是所有医疗服务中最符合保险原则、最需要保险的部分，特别是在保险方式单一的情况下，难以对重病、大病医疗提供有效保障。因此，封顶线的确定需要综合考虑被保险人的收入水平、社会医疗保险基金的风险分担能力、医疗救助情况等因素，需要通过建立各种形式的补充医疗保险对超出封顶线以上的疾病进行必要的保障。

（4）混合支付方式

起付线方式、共同付费方式和最高限额保险方式各有其优缺点。因此，在社会医疗保险费用支付方式的实际操作中，往往将两种以上的支付方式结合起来应用，形成优势互补，更有效地促进医疗保险需方合理的医疗服务需求，控制医疗费用的过度增长。例如，对低额医疗费用实行起付线方式，对高额医疗费用实行最高限额保险方式，并对中间段的医疗费用实行共同付费方式。

3．医疗保险费用支付方式的发展趋势

近年来，由于医疗保险费用迅猛增长，医疗保险费用支付方式也在不断发展变化。其中，供方支付方式变化已成为医疗费用控制的主要手段，成为世界范围医疗保险制度和卫生改革的核心。伴随着医疗保险筹资渠道的多元化，医疗保险费用支付方式也呈现出多元化的趋势。[14]

（1）由单一支付模式发展为混合支付模式

既然任何医疗费用的支付模式都存在着局限性和难以克服的弊端，那么，采取混合支付方式自然成为许多国家的必然选择。混合支付方式可以减少单一模式的不利影响，又可综合发挥其积极作用。目前，世界各国包括我国在内，对医疗服务供方的支付基本上都趋向于采取混合支付体系。美国在老年医疗保险中对医院采取按病种费用支付方式，对初级保健服务则采取按人头预付方式。加拿大对医院按总额预算进行补偿，对初级保健医生则是根据服务项目支付其费用。在德国，医院虽然有总额预算，但实际支付方式是以服务项目来支付的，通过总量控制可使总费用不超过预算目标，但德国门诊医疗服务的支付则采取了总额预算和按项目付费相结合的方式。

（2）由分散式支付发展为集中统一支付

从目前一些国家的支付模式对医疗费用的控制效果看，以美国为代表的分散式支付被认为是最不成功的，其卫生总费用占GDP的15％，而以英国、加拿大为代表的集中统一支付的模式被认为是控制医疗费用效果最成功的。介于这两种模式之间的是比较集中的统一支付模式，代表国家有日本、德国和法国。建立一种集中支付的全民医疗保险制度已越来越成为世界各国的共识，包括是否推行这种支付制度，近年来也已成为美国国会和政府所讨论和关注的议题之一。

（3）由后付制发展为预付制

世界各国的医疗保险实践证明，以按服务项目付费为代表的后付制是促进供方诱导需求，导致医疗费用迅猛增长的重要源头之一。例如，采取按人头预付的方式，与按项目支付相比，将使人均医疗费用下降10％—40％。为此，一些国际组织（世界银行、世界卫生组织）积极倡导各国摈弃传统的后付制，实行预付制。如总额预算制、按人头支出等。目前，除了按人头支付方式已广泛采用外，已经实行总额预算制的国家有英国、德国、加拿大、瑞典和法国等。

（4）由全额支付发展为共付制

根据医疗保险基本理论，被保险人的医疗费用支出获得全额补偿的方式，虽然可以促进贫困人口的医疗服务的可及性与公平性，但这种实行免费的医疗方式，易于产生需方的道德损害，而导致医疗服务的过度利用和医疗费用的过快增长。因此，国际上越来越多的国家积极探讨实行医疗费用共同支付的方法，即保险机构只补偿医疗费用的一部分，被保险人也要支付一定比例的医疗费用。

（5）按病种付费将成为未来支付方式改革的重点领域

自美国在世界上率先推行按病种付费支付制度以来，按病种付费的支付方式日益得到各国青睐，不仅成为支付方式改革的重点，也是各国在医疗保险制度改革和医疗费用控制中的一个突破口。据统计目前已有至少10多个国家采取了按病种付费的支付方式。我国目前也有一些地区开始进行此方法的研究和尝试，未来将会有更多的国家推行按病种付费的方式。

（三）社会医疗保险费用控制

医疗保险费用的筹集与控制是世界各国医疗保险制度面临的两大难题。也是医疗保险制度成败与否的关键。纵观世界各国的医疗保险改革，这一变革的出发点和落脚点均是如何采取有效措施控制医疗费用的过快上涨。医疗保险制度能否健康发展既取决于医疗保险费用的筹集，也取决于医疗保险费用的控制，如果缺乏有效的控制手段，对于过高医疗消费水平缺乏约束力，必将导致医疗保险基金使用的失控，最终影响医疗保险制度的健康开展。医疗保险费用控制有以下几方面措施：[15]

1．从服务提供方控制医疗保险费用

对医疗服务提供方的控制主要体现在医疗服务提供量的限制、卫生人力数量与结构的限制、鼓励提供社区和家庭卫生保健服务等。对医疗服务提供量的限制有三种方式：

（1）医疗经费预算包干

指对医院年度内的医疗经费实行预算包干制，超支不补或按比例补偿，结余归医院。目前，在我国城镇职工基本医疗保险制度中，许多地区采取了这种方法，与定点医院进行医疗保险费用的预算包干，如果到年终医院实际发生的医疗费用支出超出社会保障部门核定的限额，社会保障部门可能不予补偿，有些情况下采取按一定比例补偿的方式，如对超出包干费用限额以上部分按照实际费用的30％—50％补偿。这种方式对于控制医疗服务提供方的医疗保险费用支出比较有效。

（2）资金预算限制

是指采取资金总预算限制的方法来控制医疗保险费用的增长幅度的一种措施。在国际上，许多国家制定了相应政策以实施这种方式控制医疗费用的上涨，如意大利、丹麦、英国等国家。丹麦规定，各个郡的医疗费用如果超出预算范围15％时，将在下一年度的经费预算中扣除。我国上海市在1984年率先在国内采取了对医疗费用的“总体控制、结构调整”政策，是采用资金预算限制医疗服务提供方的成功例子。

（3）限制医院医疗服务成本

通过限制对医院的投入，包括限制医院规模和数量，限制医院大型设备购置及其使用，而达到限制医疗服务机构服务成本上涨的目的。医院规模包括人力规模、床位规模、设备及固定资产规模等，对医疗保险影响比较大的主要有人力规模和床位规模。人力规模的限制主要包括对医生数量和结构的限制，通常，医务人员数量与医疗服务提供量和卫生费用成正相关关系。美国研究结果表明，医生数量每增加10％将导致卫生费用增加4％。因此，在一些国家，限制医生的数量已成为控制医疗成本的重要手段之一。此外，限制昂贵的大型医疗设备的配置和使用也是从服务提供方角度来控制医疗保险费用的一条重要措施。

2．从服务需求方控制医疗保险费用

（1）建立费用分担机制

费用分担机制的建立主要是通过确立起付线、共付线、限额法等方式，使被保险人在利用医疗服务过程中，通过自己分担一定比例的医疗费用的方式，增强其费用意识，减少因需方道德损害所导致的过度利用，抑制不合理的医疗消费。例如，建立共付机制之后，当被保险人患病时，医疗费用由个人与保险机构分别承担一定的比例，由于被保险人需要自己支付一定比例的费用，与全部报销方式相比，显然能够增强费用节省意识，降低道德风险。同时，对医疗保险费用的补偿设置封顶线，超出封顶线的部分由被保险人自付，也是控制医疗费用总额比较好的办法。

（2）确定医疗保险项目范围和自付比例

主要是个人负担某些医疗项目和自付一定比例的医疗费用，以此来控制需方过度的医疗消费，在我国城镇职工基本医疗保险制度中，采取了通过确定诊疗项目范围和目录，以达到限制被保险人医疗保险费用的目的。我国在城镇职工基本医疗保险诊疗项目范围中，分别规定基本医疗保险不予支付费用的诊疗项目范围和基本医疗保险支付部分费用的诊疗项目范围。当被保险人发生诊疗项目费用时，属于基本医疗保险不予支付费用的诊疗项目目录内的，基本医疗保险基金不予支付；属于支付部分费用是诊疗项目目录范围内的，仍要个人自付一定比例。

3．合理运用支付方式对医疗保险费用进行控制

选择适宜的支付方式，被认为是最为有效的控制费用的策略之一。由于支付方式能够实现经济风险和费用分担责任的转移，既可有效地控制服务提供方可能的诱导需求行为，又可抑制需求方的过度利用。国际研究显示，如果将医疗费用按预算支付改变为按项目支付，将增加服务的数量和服务成本。比较按项目支付和按人头支付两种支付方法，按人头支付的成本明显低于按项目支付。

（四）社会医疗保险基金的管理

所谓社会医疗保险基金管理，就是根据国家关于社会保险的方针政策、法律法规以及有关规章制度，按照医疗保险基金运行的客观规律，对基金筹集、支付、使用、运营进行计划、组织、协调、控制、监督，确保医疗保险制度稳步运行和可持续发展。[16]

1．社会医疗保险基金管理的原则

（1）集中管理原则

社会医疗保险基金实行集中管理原则，由专门的医疗保险经办机构统一征缴、分别列账、统一运营，这样可以避免多头管理造成的混乱，集中管理增强基金的抗风险能力。目前，我国的医疗保险基金主要有劳动保障部门下属的医疗保险经办机构进行管理。(www.xing528.com)

（2）政事分开原则

医疗保险行政管理主要是制定政策法规，对医疗保险事业进行规划、调控、监督等，不涉及具体的医疗保险业务。医疗保险基金的运作由医疗保险经办机构来做。因此，医疗保险经办机构依法独立行使职能。

（3）专款专用原则

社会医疗保险基金实行专款专用，任何地区、部门、单位和个人均不得挤占挪用。医疗保险经办机构必须按照医疗保险有关规定管理运作。

（4）收支两条线原则

如果社会医疗保险基金进行收支一条线管理，就会缺乏内部制约机制，容易发生挤占、挪用、转移等违法行为，给国家和人民造成经济损失。因此，在管理上，将社会医疗保险基金收支分开，实行两条线管理。为了保证收支两条线得到落实，医疗保险经办机构内部设立基金征缴部门，负责基金的征收，设立支出部门，负责医疗费用审核支付。基金的银行账户设立收入账和支出账，分开管理。

（5）收支平衡原则

无论是以支定收、量入为出，还是以收定支、量出为入，社会医疗保险基金都必须保证收支平衡，做到不发生赤字，略有结余。收支平衡是医疗保险基金管理的首要原则，只有收支平衡才能健康运行。

（6）效率性原则

亦称效益性原则，就是要使有限的医疗保险基金发挥最大的效益，和其他社会保险相比，社会医疗保险基金的效率原则更加重要。在确保基本医疗保险基金安全的前提下，为了实现基金的保值和增值，并且为了充分发挥基金在经济建设中的作用，要进行投资运营，以实现基金的最大效益。

2．社会医疗保险基金管理的内容

社会医疗保险基金管理主要包括医疗保险基金征缴管理、医疗保险基金支付管理、医疗保险基金财务管理、医疗保险基金投资管理、医疗保险基金监督管理等内容（详见本书第五章“社会保障基金管理”）。

二、社会医疗救助制度

（一）社会医疗救助概念

医疗救助（Medical Assistance）是指政府通过提供财务、政策和技术上的支持以及社会通过各种慈善行为，对贫困人群中因患病而无经济能力治疗的人群，或者因支付庞大数额的医疗费用而陷入困境的人群，实施救助或经济援助，使他们获得必要的援助，得到必要的医疗服务，以改善健康状况，维持基本生存能力的一种社会医疗保障制度。[17]

医疗救助是医疗保障体系的有机组成部分，是以低收入群体为对象，以减免医疗费用为主要形式的医疗保障制度。

（二）社会医疗救助的主要方式

社会医疗救助（Social Medical Assistance）有不同方式，各种方式之间具有替代性、互补性，可以共同或混合使用。

1．专项补助

是医疗救助的主要方式和重要的资金来源。主要以政府财政拨款为主，作为社会医疗保险统筹基金的一部分，由中央和地方财政根据救助对象的医疗需求，定期拨付经费，构成专项基金，专款专用，包干使用。

2．医疗费用减免

是实施医疗救助制度的基本形式。通过定点医疗机构向持有医疗救助卡或低保卡的救助对象，按照有关政策提供减免性的医疗服务或报销部分费用。由于减免的范围和项目比较窄，救助对象只限于少数群体。

3．临时性医疗救济

是针对因病或因灾造成的暂时性和突发性贫困，而且没有医疗保障的人群的一种救助手段。主要救助因为水灾、火灾、地震灾害等突发性灾害造成的身体伤害，以达到恢复健康、恢复生活、恢复生产之目的。

4．慈善救助

是政府、慈善机构或其他团体组织开展的义捐、义演、义诊以及义务医疗活动。也有慈善医疗机构和福利医院对贫困人口提供的免费或低收费医疗服务。

5．代为缴纳基本医疗保险费

民政部门利用社会医疗救助基金为救助对象缴纳医疗保险费，帮助其参加基本医疗保险。这样做有一个优点是将一部分医疗救助业务委托给社会医疗保险部门可以减轻民政部门在医疗救助方面的重复工作，缓解财政压力。

6．自付医疗费用补助

就是对城镇医疗救助对象实行补助优惠政策，将救助对象中患大病的救助对象自付医疗费用部分按一定比例给予补助。实质是以救助大病为主。

（三）社会医疗救助的地位和作用

医疗救助是保障公民健康权和生存权的最后一道防线，处于医疗保障体系中的最低层次，是帮助贫困人群解决贫困的重要手段，是社会医疗保险的有效补充。

医疗救助与其他医疗保险形式相比，还有其特殊的作用。医疗救助是专门保障低收入、无收入人群、老年人群、失去劳动能力人群和因病无力治疗人群，是不需要什么义务的。而医疗保险是权利和义务相对应的，在享受权利的同时必须履行缴费等义务。

三、基本医疗卫生服务制度

（一）初级卫生保健制度

1．初级卫生保健的提出

1977年5月，第三十届世界卫生大会通过了WHO第3043号决议，确定了各国政府和世界卫生组织在未来几十年的主要社会目标：到2000年世界全体人民都应达到能使他们的社会经济生活富有成效的那种健康水平，即通常所说的“2000年人人享有卫生保健”。

1978年9月世界卫生组织和联合国儿童基金会联合在前苏联的阿拉木图主持召开国际初级卫生保健大会，通过了著名的《阿拉木图宣言》，明确了初级卫生保健是实现“2000年人人享有卫生保健”全球战略目标的基本途径和根本策略。

在第51届世界级卫生大会上，WHO发表了《21世纪人人享有卫生保健》文件。认为人人享有卫生保健是一个导致人民健康逐步改善的过程，而不是一个单一有限的目标。21世纪人人享有卫生保健是2000年人人享有卫生保健目标的继续和发展，它将为全世界人民在其整个一生实现并保持能获得的最高健康水平创造条件。

2．初级卫生保健的含义

初级卫生保健是一种基本的卫生保健。其含义包括：

（1）是由社区通过个人和家庭的积极参与，依靠科学的、又受社会欢迎的方法和技术，费用也是社区或国家在各个发展时期依靠自力更生和自觉精神能够负担得起的，普遍能够享受的卫生保健。

（2）是国家卫生系统的中心职能和主要要素。

（3）是国家卫生系统和社区经济发展的组成部分。

（4）是个人、家庭和社区同国家系统保持接触，使卫生保健深入居民生活与劳动的第一环节。

3．初级卫生保健的内容

根据《阿拉木图宣言》，初级卫生保健可分为四个方面的工作目标和八个继续开展的工作内容。

（1）工作目标

①促进健康：包括健康教育、保护环境、合理营养、饮用卫生安全水，改善卫生设施。开展体育锻炼，促进心理卫生、养成良好生活方式等。

②预防保健：在研究社会人群健康和疾病的客观规律及他们和人群所处的内外环境、人类社会活动的相互关系的基础上，采取积极有效的措施，预防各种疾病的发生、发展和流行。

③合理治疗：及时发现疾病，及时提供医疗服务和有效药品，以避免疾病的发展与恶化，促使早日好转痊愈，防止带菌（虫）和向慢性发展。

④社区康复：对丧失了正常功能或功能上有缺陷的残疾者，通过医学的、教育的、职业的和社会的措施，尽量恢复其功能，使他们重新获得生活、学习和参加社会活动的能力。

（2）工作内容

①对当前主要卫生问题及其预防和控制方法的健康教育；

②改善食品供应和合理营养；

③供应足够的安全卫生水和基本环境卫生室设施；

④妇幼保健和计划生育；

⑤主要传染病的预防接种；

⑥预防和控制地方病；

⑦常见病和外伤的合理治疗；

⑧提供基本药物。

（二）基本公共卫生服务和基本临床服务

1．基本公共卫生服务和基本临床服务的提出

世界银行在《1993年世界发展报告——投资于健康》中提出概念，将获得基本医疗保健服务看作是一项基本的人权。最初包括六项基本公共卫生和医疗服务，公共卫生包括：扩大计划免疫、学校公共卫生服务、计划生育和营养信息服务、吸烟饮酒控制、性病及艾滋病防治、改善居民环境。医疗服务则包括：儿童疾病综合管理、围产期及分娩保健、计划生育服务、肺结核控制、性病治疗和有限的临床服务。

2．确定基本公共卫生服务和基本临床服务的原则

（1）根据国家或地区经济发展和人民收入水平，政府能够承担、个人支付得起的医疗卫生服务。

（2）应该选择成本低、效果好的服务作为基本公共卫生服务和基本临床服务。

（3）根据各国的实际情况（对健康造成的危害和疾病经济负担），确定各自重点和优先项目。

（4）要能达到广泛的覆盖，使穷人同样能充分得到服务。

3．基本卫生服务的概念分类

国内还没有形成明确统一的概念，出发点和落脚点不同，含义各不相同。

从基本卫生服务的供方出发，基本卫生服务是指卫生服务提供者根据接受服务的居民的健康状况，遵循医学与公共卫生学原理、原则，按照常规要求，必须提供的卫生服务。[18]

从经济学的角度出发，基本卫生服务是指针对人群中的首要的急性传染性疾病和慢性非传染性疾病，卫生干预的效果和效益证据充分、成本效果良好的公共卫生和基本临床服务，服务的提供充分体现政府的“公共职能”，并本着适度投入、公平优先、讲求效率的原则。

从政府责任的角度出发，基本卫生服务应该是免费的，由政府提供。国家通过举办公立医疗卫生机构或购买非功利医疗卫生机构的服务，向每个公民提供免费基本卫生服务。[19]

4．基本医疗卫生服务的主要内容

（1）公共卫生服务

公共卫生服务（Public Health Service）是指那些为了改善、保护和促进全体人民健康，由政府出资、各级卫生部门和医疗卫生服务机构提供的卫生产品和维护服务，是为全体人民提供基本卫生保健的重要手段。公共卫生服务项目主要有：预防服务、慢性病管理、计划生育和生殖健康保健服务、家庭保健、精神卫生服务。

（2）基本医疗服务

基本医疗服务（Basic Medical Service）是指一定社会经济发展、医学科技水平进步、文化和人口特征的条件下，由政府根据国家财力、个人的承受能力，通过医疗保障制度为全体居民提供的，并在疾病诊治过程中必需的医疗服务[20]。

基本医疗包括一般常见病、多发病和诊断明确的慢性病的诊治，大病恢复期的治疗和不治之症的保守治疗，以及急诊、急救等应急处理。基本医疗服务不包括门诊大病治疗和住院服务。